Afrika's verval is ook een zorg voor Europa

De executie van de Nigeriaanse schrijver Ken Saro-Wiwa noopt tot veel meer dan alleen een bezinning op het beleid van oliemaatschappijen als Shell, meent Stephen Ellis. Het drama richt de aandacht op een fundamenteel Afrikaans probleem, dat van de gekunstelde natie-staat. Gewapende elites, een erfenis van het kolonialisme, bevechten elkaar om geld, macht en een aandeel in de ontwikkelingshulp. Hoe moeten zulke gemankeerde staten leren functioneren?

In deze tijd dient een discussie over Afrika over veel meer te gaan dan alleen over economische ontwikkeling. Het centrale probleem in Afrika is dat van de staat. De moderne staat is een specifieke organisatievorm die de afgelopen eeuwen in Europa is ontwikkeld om Europese samenlevingen te besturen en een raamwerk voor politieke activiteiten te creëren. De enorme expansie van Europa, waarin Nederland een belangrijke rol heeft gespeeld, bracht de Europeanen in contact met andere delen van de wereld, waar mensen het openbare leven en hun overheid anders inrichtten.

In Australië en Amerika vestigden zich grote aantallen Europeanen, die hun politieke organisatiewijze met zich meebrachten. In Afrika en Azië, waar de Europeanen zich of in kleinere aantallen of helemaal niet vestigden, hebben Europese kooplieden, militairen en diplomaten getracht hun instituties op te leggen aan de plaatselijke elites, die onder de heersende omstandigheden weinig anders konden doen dan deze accepteren met een wisselende mate van enthousiasme of tegenzin.

Tot maar iets meer dan een eeuw geleden bevonden zich op het Afrikaanse continent duizenden politieke entiteiten, variërend van Egypte, een van 's werelds oudste staten, tot de 'staatloze' samenlevingen in delen van West- en Midden-Afrika. Als gevolg van besluiten die in 1885 door Europese staatslieden werden genomen werd haast geheel Afrika aangemerkt als koloniaal gebied. Vervolgens legden Europese kolonialen deze gebieden hun eigen bestuursinstellingen en machtsmechanismen op. De huidige Afrikaanse staten zijn de rechtstreekse afstammelingen van dit systeem. Er zijn er 53, en hun grenzen komen grotendeels overeen met de lijnen die nog maar 110 jaar geleden in Berlijn op kaarten zijn getrokken.

Het moderne koloniale bestuursapparaat werd met geweld of onder dreiging van geweld opgelegd aan Afrikanen, maar in de loop van de jaren zagen die niettemin kans de werkwijze van een en ander te beïnvloeden. Zo werd ook op het hoogtepunt van de koloniale periode het plaatselijk bestuur, waaronder ook belastingheffing, in het algemeen overgelaten aan Afrikanen. Vanaf de jaren vijftig van deze eeuw, toen de Britten en Fransen beseften dat daadwerkelijke gezagsuitoefening over hun koloniën niet mogelijk zou zijn, werd ook over het centrale gezag rechtstreeks onderhandeld tussen de Europese en de Afrikaanse elite. Eenmaal onafhankelijk moesten de soevereine regeringen verder onderhandelen met buitenlandse partijen.

Bij de dekolonisatie in Afrika werd het koloniale bestel, met zijn concentratie van macht in een gecentraliseerde staat, geërfd door Afrikaanse elites. Soms waren dat traditionele leiders, maar in de meeste gevallen moderne elites, personen die een bliksemcarrière hadden gemaakt, gewoonlijk via een Westerse opleiding, waardoor ze bij hun koloniale gouverneurs golden als serieuze gesprekspartner.

Deze elites, die halverwege de eeuw in Afrika aan de macht kwamen en die in het algemeen nooit uit handen hebben gegeven, danken hun positie aan de dialectiek van de onderhandeling tussen binnenlandse achterban en buitenlandse belanghebbenden - veelal de vroegere koloniale mogendheden. Het bestuurlijk bestel dat ze erfden, was door de kolonisatoren ontworpen ten behoeve niet alleen van de machtsuitoefening over de kolonie zelf, maar ook van de handel tussen afzonderlijke Afrikaanse landen en de koloniale hoofdsteden die het hart vormden van de koloniale economieën. Afrikanen leven net als iedereen met een historisch erfgoed dat bepalend is voor hun leef- en denkwijze.

Afrikaanse regeringen en regeerders zijn het resultaat van onderhandelingen tussen inheemse samenlevingen en buitenlandse belanghebbenden. Ze zijn tussenpersonen bij uitstek. Zouden ze niet langer als tussenpersoon fungeren, dan zouden ze weldra ook ophouden een elite te zijn, want in Afrika is dat de positie waarin de meeste macht en rijkdom worden gegenereerd. In veel gevallen is hun grootste vrees niet dat de wereld Afrika uitbuit, maar dat de wereld ophoudt Afrika uit te buiten, of dat anderen dan zij zelf de bijbehorende transacties tot stand zullen brengen. Dat wil niet zeggen dat de huidige Afrikaanse staten eigenlijk neo-koloniën zijn, zoals politiek links in Europa vaak veronderstelt. Na de onafhankelijkwording (in de meeste gevallen in de jaren zestig) stonden de Afrikaanse regeringen onder een enorme druk van hun bevolking om voorzieningen te scheppen zoals werkgelegenheid, scholen, ziekenhuizen enzovoort, en buitenlandse geldgevers zagen dit als economische ontwikkeling.

De afgelopen halve eeuw zijn reusachtige aantallen Afrikanen naar de steden getrokken of daar geboren, met als gevolg dat Afrika niet meer zoals voorheen een overwegend agrarisch continent is. De economische basis voor deze grote expansie van de staat na de onafhankelijkwording was in wezen nog het oude, koloniale stelsel waarbij kleine boeren werden uitgenodigd of gedwongen om exportgewassen te telen of in mijnen te gaan werken.

Door de snelle expansie van de staat werden produktie en marketing van land- en mijnbouw minder efficiënt dan elders in de wereld, en de ineenstorting van de grondstoffenprijzen in de jaren zeventig bracht tal van Afrikaanse staten op de rand van het bankroet. Ze moesten voor hun voortbestaan geld lenen bij de Wereldbank, het IMF en andere donoren.

Deze instellingen hebben getracht om in Afrika verbeteringen in het overheidsbestel af te dwingen door het verstrekken van leningen afhankelijk te stellen van economische en politieke hervormingen die de sanering van de oude koloniale exportsectoren beoogden, maar in het algemeen is dat mislukt. Afrikaanse elites deden hun uiterste best om de veranderingsprocessen in de hand te houden, zoals elites dat overal doen. En vooral probeerden ze te blijven fungeren als de bemiddelaars tussen enerzijds de eisen van onder meer de buitenlandse hulporganisaties en anderzijds de eisen gesteld door hun landgenoten. In sommige gevallen bleken die eisen onderling onverenigbaar.

Eén Afrikaanse staat - Somalië - is volkomen ineengestort, en andere zijn daar zeer dicht bij. Het is voor Europeanen nauwelijks voor te stellen wat de ineenstorting van een moderne staat inhoudt. Somalië heeft geen president en geen regering; rechtspraak en belastingheffing van overheidswege ontbreken; er is geen politie en geen leger. Er bestaat geen nationaal telefoon- of elektriciteitsnet.

Andere gevallen zijn minder extreem, maar werpen niettemin fundamentele vragen op. Zo heeft Zaïre een internationaal erkende president, maarschalk Mobutu. In theorie heeft het ook een nationaal leger, al voeren in de praktijk diverse potentaten, van wie Mobutu de primus inter pares is, het bevel over hun eigen militie. Ook staat er in Kinshasa een Nationale Bank van Zaïre, maar die vervult geen van de functies van een nationale bank. Waarom noemen we het dan een bank? En waarom blijven we maarschalk Mobutu beschouwen als de president van een soevereine staat? Een kort antwoord hierop is dat het mondiale stelsel van internationale betrekkingen dat heerst sinds 1945 uitgaat van de veronderstelling dat elk gebied ter wereld deel uitmaakt van een soevereine staat, en dat een soevereine staat beschikt over bepaalde instellingen waarmee buitenlandse belangenvertegenwoordigers, zoals diplomaten of zakenliezen, afspraken kunnen maken. Als een staat geheel ineenstort kunnen wij, die niet in Afrika wonen, niet meer zo gemakkelijk de personen of instellingen herkennen met wie bindende afspraken zijn te maken, met name wat betreft leningen en betalingen van diverse soort.

Met andere woorden, de erosie van de staat in Afrika stelt niet alleen Afrikanen voor het probleem hoe ze hun openbare leven moeten ordenen. Ze stelt ook de politieke verbeeldingskracht van mensen buiten Afrika op de proef. Kunnen wij ons voorstellen hoe de macht georganiseerd is in het gebied dat op de kaart als Zaïre wordt aangeduid - anders dan door te denken aan maarschalk Mobutu of degene, wie dan ook, die hem op een dag zal opvolgen maar die, zoveel is zeker, geen ordelijk functionerende staat zal erven?

Dit brengt ons bij Nigeria: Ken Saro-Wiwa is het slachtoffer geworden van een president die wellicht nog minder legitiem is dan maarschalk Mobutu. De man die internationaal erkenning geniet als president van Nigeria, generaal Abacha, is niet gekozen. Integendeel, hij houdt degene van wie wordt aangenomen dat hij in 1993 de presidentsverkiezingen heeft gewonnen, Moshood Abiola, nog steeds gevangen. Generaal Abacha leidt geen politieke partij. Hij is een militair, maar het Nigeriaanse leger is geen leger in de algemeen geldende betekenis van dat woord, zomin als de Nationale Bank van Zaïre een echte centrale bank is. Het is een gewapende sociale groep die niet tot doel heeft de staat Nigeria te verdedigen tegen agressie van buitenaf, maar beoogt haar eigen heerschappij in het land te handhaven en te reguleren. De Nigeriaanse strijdkrachten zijn meer een politieke dan een militaire organisatie, maar omdat ze conventionele politieke structuren schuwen en in hun werkwijze sterk zijn aangewezen op dwang, zijn ze ook te vergelijken met andere gewapende organisaties, zoals criminele benden. Generaal Abacha lijkt in tal van opzichten meer op een mafia-capo dan op een staatshoofd. Hij heeft een effectief veiligheidsstelsel en ontvangt een kolossaal inkomen, grotendeels uit royalty's van oliemaatschappijen, dat hem in staat stelt zijn soldaten te betalen en anderen om te kopen en aldus politieke koehandel te bedrijven. Blijkbaar is dat voldoende om hem internationaal te doen gelden als president van Nigeria.

En daarmee zijn we aangeland bij de kern van dit betoog, namelijk de wijze waarop Westerse regeringen de verdeling van macht in Afrika beschouwen. Blijkbaar kunnen zij in het geval van Somalië, dat voor Westerse landen relatief onbelangrijk is, het feit negeren dat dit land geen staat meer heeft en dat de oude, koloniale infrastructuur er niet meer bestaat. Maar het Westen kan niet het disfunctioneren van de staat negeren in het geval van Nigeria, dat met zijn honderd miljoen inwoners een belangrijke exportmarkt is en een van de tien grootste olie-exporteurs ter wereld, naast het groeiende belang van het land als basis voor de internationale drugshandel.

Zowel Nigerianen als wij Europeanen hebben behoefte aan een functionerende Nigeriaanse staat, en daarom spreken we af dat we generaal Abacha als de president van Nigeria beschouwen. Men vraagt zich af wat er zou gebeuren als de Westerse landen die afspraak zouden opzeggen. We zouden in zijn plaats een andere militair kunnen erkennen, maar het fundamentele probleem zou hetzelfde blijven. We zouden Moshood Abiola kunnen erkennen, de winnaar van de verkiezingen in 1993, maar hij zit in de gevangenis, nog afgezien van de vraag of de Nigeriaanse staat kan worden geleid door iemand die niet de steun van de strijdkrachten geniet.

Nigeria dreigde al eens in tweeën uiteen te vallen, tijdens de Biafra-oorlog van 1967-70, en die mogelijkheid kwam opnieuw ter sprake na de ongeldig verklaarde algemene verkiezingen van 1993. Als Nigeria uiteenvalt, zou dat het hele Afrikaanse stelsel uit 1885 bedreigen en leiden tot bloedvergieten op grote schaal.

Dus helpt Shell generaal Abacha aan de macht te houden door hem olie-royalty's te betalen. Maar als het die royalty's geheel of gedeeltelijk aan een andere instantie zou betalen, zoals de plaatselijke vertegenwoordigers van het gebied waar de olie wordt gewonnen, zou dat neerkomen op sabotage van de Nigeriaanse staat.

Ken Saro-Wiwa ijverde voor verandering in de financiële betrekkingen tussen Shell, de Nigeriaanse federale regering en de bevolking van de Nigerdelta, waarvan hij zich als de leider opwierp. Daarmee bepleitte hij in feite dus een radicale verandering in de betrekkingen tussen het federale en het regionale gezag in Nigeria, wat een ernstige verzwakking van het centrale gezag zou inhouden. Dat is de reden waarom generaal Abacha hem ter dood heeft laten brengen.

Het herstel van goed functionerende staten in Afrika vormt derhalve evenzeer een uitdaging voor de politieke verbeeldingskracht van Westerse staten en Westerse organisaties zoals multinationals en zelfs niet-gouvernementele organisaties (NGO's), als voor de 600 miljoen Afrikanen.

Het Westen heeft sinds de jaren zeventig op de voortschrijdende afbrokkeling van de Afrikaanse staten gereageerd met hervormingen waarvan men hoopt dat die tot een volledig herstel van de staat zouden leiden, maar omdat de gehele basis waarop de Afrikaanse staten waren gegrondvest in veel gevallen is geërodeerd, hadden die hervormingen niet het gewenste succes.

Intussen redden de Afrikanen zich zo goed en zo kwaad als ze kunnen, wat neerkomt op een complete reorganisatie van de politiek in dit werelddeel. In sommige landen is er een geleid veranderingsproces gaande, en in andere gevallen wekken Afrikaanse politici, om ontwikkelingshulp te blijven ontvangen, naar buiten toe de indruk dat ze hervormingen invoeren terwijl de werkelijke gezagsmechanismen radicaal verschillen van de wijze waarop ze tegenover de buitenwereld worden voorgesteld.

Het is niet duidelijk of hulpdonoren zich altijd bewust zijn van wat er werkelijk plaatsheeft, en het risico bestaat dat bepaalde Afrikaanse staten ontaarden in louter façades ten gerieve van Westerse donoren om zo ontwikkelingsgelden te toucheren, terwijl de feitelijke machtsuitoefening geschiedt op andere manieren die buitenstaanders ofwel te inopportuun ofwel te ingewikkeld vinden om over na te denken. In een onrustbarend aantal gevallen vindt de politieke herstructurering plaats in de vorm van gewapende conflicten, soms op grote schaal. Hierbij worden plaatselijke grootheden zoals 'krijgsheren' weliswaar door donorinstanties afgewezen, maar vinden deze niettemin vaak nieuwe internationale partners via kanalen als de wapen- en drugshandel of door chantage van noodhulporganisaties die voedsel uitdelen. Het gevaar voor het westen bestaat er dus niet in dat Afrika geheel uit de politieke en commerciële mondiale stelsels verdwijnt, maar integendeel het gevaar dat het zich opnieuw in die stelsels innestelt op illegitieme wijzen die een bedreiging vormen voor elk geregeld stelsel van internationale betrekkingen.

Hulpdonoren, waaronder ook NGO's, veronderstellen vaak dat hun rol in de ontwikkeling van Afrika meer technisch is dan politiek, en het komt vaak in het straatje van de plaatselijke elite te pas om hen in die overtuiging te sterken. We dienen de realiteit anders te bezien. Het zou een belangrijke verdienste zijn als politici zich de crisis waarin de Afrikaanse staat verkeert ten volle zouden realiseren en zich zouden verdiepen in de consequenties ervan, zowel voor Afrika als voor de rest van de wereld.

    • Stephen Ellis
    • James Currey in Londen
    • Uitgegeven Door Dgis te den Haag
    • Policies And Institutions'