Een internationaal strafhof

TERWIJL DE internationale tribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Rwanda moeite hebben hun draai te vinden, is de oprichting van een internationaal strafhof opeens een stuk dichterbij gekomen. Zo'n permanent strafgerecht is al bijna een eeuw vruchteloos in discussie. Op de Haagse vredesconferentie van 1899 werd er al over gesproken. Het heeft er lang naar uitgezien dat het zou blijven bij de ad hoc tribunalen van Neurenberg en Tokio van na de Tweede Wereldoorlog. Weliswaar is de ILC (de commissie voor internationaal recht van de Verenigde Naties) al in 1948 aan het werk gezet om een statuut voor een permanent hof te ontwerpen, maar ook deze onderneming kon niet ontsnappen aan de verlammende uitwerking van de Koude Oorlog.

Het afgelopen jaar is er opeens schot gekomen in de besprekingen. In het Tijdschrift voor de rechterlijke macht speculeerde een ambtenaar van het departement van buitenlandse zaken onlangs (op persoonlijke titel) “dat we over een jaar wel eens heel dicht bij de oprichting van een internationaal strafhof zouden kunnen zijn”. Hij zag 1997 als een geschikt jaar voor de diplomatieke oprichtingsconferentie van zo'n gerechtshof. In deze verwachting staat hij bepaald niet alleen binnen het - overigens zeer selecte - kringetje van ambtenaren en experts dat zich met het nieuwe hof bezighoudt. HET OPTIMISME is opmerkelijk gezien de formidabele obstakels die er nog te overwinnen zijn. Zo is er een voorstel het permanente hof niet alleen te belasten met misdrijven tegen de vrede en de menselijkheid of genocide maar ook met terrorisme en drugscriminaliteit. Deze uitbreiding is vooral ingegeven door politieke motieven (op dit gebied bestaan immers al een aantal juridische instrumenten) met alle gevaren van dien voor verwatering van de rechtsmacht van het nieuwe tribunaal. Dit kan zich beter beperken tot een harde kern van gruweldaden waarvoor de internationale rechtshandhaving duidelijk tekortschiet. De omschrijving van het misdrijf 'agressie' als een individueel toerekenbaar delict is trouwens eenvoudiger gezegd dan gedaan.

Als het om agressie gaat ligt het voor de hand een rol toe te delen aan de Veiligheidsraad. Deze heeft onder het Handvest van de VN al de taak bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid aan te wijzen. Dit is juist de juridische basis geweest voor het instellen van de ad hoc tribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Rwanda, die mede een doorbraak in de vastgelopen discussie over het internationale strafhof hebben helpen bewerkstelligen. Een sleutelrol voor een bij uitstek politiek orgaan als de Veiligheidsraad in de nieuwe internationale strafrechtsprocedure heeft echter ook bezwaren. Al was het alleen wegens de kans dat de vijf permanente leden met behulp van hun vetorecht immuniteit voor strafvervolging van hun eigen overtredingen afdwingen. HET NIEUWE HOF is middelpunt van sterke doch tegengestelde stromingen, zo werd onlangs gesignaleerd in de Netherlands International Law Review. De 'realistische' stroming, die een sterkere rol voor de Veiligheidsraad inhoudt, sluit aan bij een 'volontaire' stroming die de instemming van de betrokken staten met strafvervolging bij het nieuwe hof wil maximaliseren: de staat waar een verdachte wordt aangehouden, de staat waar het delict is gepleegd en de staat tegen wie de klacht is gericht. Zo wordt het wel erg moeilijk tot een strafvervolging te komen. Nauw verband hiermee houdt de netelige kwestie of de nationale rechtspleging in beginsel voorrang heeft boven de internationale, of dat het nieuwe hof het recht krijgt naar eigen believen zijn zaken uit te kiezen.

Er zijn ook pleidooien voor een 'universele' bevoegdheid voor het nieuwe hof (automatische rechtsmacht voor alle aangewezen misdrijven of voor bepaalde delicten - zoals genocide) en voor de 'legalistische' benadering die de juridische integriteit van het internationale strafhof vooropstelt. Binnen deze juridische integriteit kunnen zich overigens nog weer deelconflicten voordoen, bijvoorbeeld tussen de Angelsaksische en Europees-continentale vormen van strafrechtpleging. De huidige voorstellen tenderen naar het Angelsaksische strafproces. Nederlandse deskundigen maken zich wat dit betreft zorgen dat de in onze ogen toch wat dubieuze praktijk van het plea-bargaining (onderhandelingen met criminelen) de kop op zal steken. TOCH KAN DEZE tactiek wel degelijk ook haar nut hebben in de gekozen opzet van het Haagse straftribunaal voor het voormalige Joegoslavië: beginnen met de lagere echelons en vervolgens de bevelslijnen naar boven blootleggen. Bij alle mogelijke twijfels over de kans van slagen van het Haagse tribunaal vormt dit een belangrijke praktische proef op de som voor de uitkomst van het beraad over de oprichting van een permanent hof.

Het akkoord van Dayton geeft aan deze onderneming nieuwe hoop. Het verschil met de eerdere vredesplannen onder auspiciën van de Europese Unie is dat de Amerikanen er in elk geval aardig in zijn geslaagd de in staat van beschuldiging gestelde Bosnisch-Servische leiders Karadzic en Mladic te isoleren, zij het ten gunste van hun mede-verdachte Milosevic - de president van Servië. Van belang is ook dat de Veiligheidsraad de opheffing van de sancties tegen klein-Joegoslavië heeft verbonden aan medewerking aan het Haagse tribunaal. ZOWEL VOOR het Haagse tribunaal als voor het beoogde permanente hof geldt dat bestraffing niet doorslaggevend is. Van ten minste even groot belang is dat misdaden die hebben plaatsgehad, niet verborgen blijven maar worden onderzocht en dat de resultaten van dat onderzoek openbaar worden gemaakt. Alleen zo kan worden voorkomen dat groepen, in plaats van individuen verantwoordelijk worden gehouden voor wat is gebeurd, met alle gevolgen van dien. Deze vicieuze cirkel te doorbreken is de hoofdzaak.