Nieuw Cocom, met Rusland, gaat wapenexport controleren

Handel in wapens en strategisch materiaal tussen Westerse en communistische landen was tijdens de Koude Oorlog strikt verboden. Het Westen beschikte over een strenge waakhond, Cocom, die aan de hand van lange lijsten goederen besliste of er voor computeronderdeel X en draaibank Y exportvergunningen konden worden verleend. Intussen is Cocom opgeheven. De voormalige vijand doet nu mee aan een nieuw exportregime om de wapenhandel te beteugelen.

Het huis staat er. Nu moet het nog gemeubileerd worden.'' Zo karakteriseert F. Engering, directeur-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen van het ministerie van Economische zaken, met enige trots de totstandkoming van het nieuwe internationale controle-systeem op de export van wapens en strategische goederen, het 'Wassenaar Arrangement'.

Sinds november 1993 leidde Engering de besprekingen over deze opvolger van Cocom (Coordinating Committee on Multilateral Export Control) dat ten tijde van de 'koude oorlog' moest toezien op de export van goederen met een (mogelijk) strategisch-militaire functie uit Japan, Australië en bijna alle NAVO-landen naar communistische staten. Op 19 december werd in het Haagse Vredespaleis tussen 28 landen overeenstemming bereikt over het nieuwe systeem. Behalve de oude Cocom-leden zijn dat hun voormalige vijanden Rusland en vier andere Oosteuropese staten, de Europese neutrale landen Ierland, Finland, Oostenrijk, Zweden en Zwitserland, en Nieuw-Zeeland. In de rij om toe te treden staan verder Argentinië, Zuid-Korea, Roemenië, Bulgarije, Oekraïne en Taiwan.

Net zo strategisch als het onderwerp was het moment van de bijeenkomst in het Vredespaleis, legt Engering uit: vóór de Amerikaanse presidentsverkiezingen (“want in het verkiezingsjaar kun je, de Amerikanen geen internationale zaken meer regelen”) en vóór de presidentsverkiezingen in Rusland, want daarna kan het allemaal een stuk ingewikkelder worden. Veel moeite heeft het Engering en zijn medewerkers gekost om dit 'momentum' uit te buiten. De bijeenkomst in het Vredespaleis noemt hij 'historisch', “omdat Rusland, tot 1986 een van de grootste wapenleveranciers ter wereld, voor het eerst meedoet aan het opzetten van een non-proliferatie systeem.”

Grote reserves moesten aanvankelijk worden overwonnen, gezien de enorme economische belangen die voor Rusland op het spel staan. “Maar ze waren tòch constructief, ze hebben namelijk dezelfde zorgen als wij over de wapenhandel, vooral met bepaalde regimes. Maar hun belangrijkste argument is, denk ik: ze willen er bij betrokken zijn, ze willen als betrouwbare partner te boek staan en ze willen, anders dan de oude Sovjet-Unie, bij ons horen.”

Het oude Cocom-systeem, met zijn sterke bureaucratische controle via het secretariaat in Parijs, is overboord gezet en vervangen door een flexibel stelsel met een veel sterkere verantwoordelijkheid voor de lidstaten, legt Engering uit. De exportcontrole wordt volledig nationaal uitgevoerd, maar alle vergunningen voor export van wapens en strategische goederen (die zowel voor civiele als voor militaire doeleinden zijn te gebruiken) worden via een computersysteem gemeld aan het secretariaat in Wenen dat begin volgende maand wordt opgericht. Dat wordt een bescheiden kantoor met een klein aantal medewerkers. Geheel nieuwe lijsten van strategische goederen worden 'in consensus' tussen alle 28 deelnemende landen opgesteld, zodat geen misverstand kan bestaan over de leveranties die moeten worden aangemeld.

Door het mechanisme van notificatie kan, aldus Engering, het Arrangement inzicht geven in verreweg de meeste internationale wapentransacties. “De tien grootste wapenproducerende landen ter wereld zitten in dit nieuwe regime.” Door het Wassenaar Arrangement komt de gehele wapenhandel van Europa (inclusief Rusland) en de VS - volgens de Britse vredesorganisatie Saferworld goed voor bijna 85 procent van de totale wereldhandel in conventionele wapens - in aanmerking om aangemeld te worden.

De afwezigheid van sancties lijkt een zwakke kant van het Wassenaar Arrangement, maar volgens Engering is 'soft law' in de internationale diplomatie tegenwoordig van groot belang. “Het betekent dat je druk op elkaar uitoefent, en dat kan heel effectief zijn. Als landen zich na heel moeizame onderhandelingen vinden in zo'n vrijwillig akkoord, houden ze zich er wel aan. In de nieuwe handelsorganisatie WTO kennen we wèl sancties, maar bijvoorbeeld in OESO-verband niet, maar daar is toch sprake van een behoorlijke interne druk.”

“Bovendien zullen we de focus snel richten op de aanvragen om leveranties”, zegt de directeur-generaal. “Als je ziet dat een bepaald land veel wapens of strategisch materiaal wil kopen, schenk je daar extra aandacht aan. Dan kijk je hoe je daar gezamenlijk mee omgaat. Hetzelfde gebeurt wanneer er veel aanvragen om exportvergunningen naar een land of regio worden afgewezen.”

Engering onderstreept dat het nieuwe systeem niet meer, zoals in het Cocom-stelsel, is gericht tegen bepaalde landen. Elke deelnemer aan het Wassenaar Arrangement heeft zijn eigen nationale wetgeving voor wat betreft export van wapens en strategische ('dual-use') goederen. “De Europese landen moeten niks hebben van Amerikaanse plannen om hun wetgeving die Iran moet isoleren, extra-territoriaal (in andere landen) te laten gelden. Dat is voor ons onaanvaardbaar, de demarcatie ligt bij wat ons eigen parlement heeft beslist. We laten ons niet door andere landen de wet voorschrijven, maar we zijn wel bereid met de Verenigde Staten te praten en compromissen te sluiten.”

“Nederland heeft diplomatieke- en handelsbetrekkingen met Iran”, verduidelijkt Engering. Daarin kan volgens hem best passen dat bijvoorbeeld Shell exportvergunningen voor apparatuur krijgt die nodig is bij de olie- en gaswinning in Iran. “We zullen zeker wèl onderzoeken wat de levering van zulke goederen in dat land kan betekenen.”

In 1992 meldde de regering-Bush dat de VS Cocom wilden vervangen door een op de moderne tijd toegepast regime. De strakke regelgeving en de bureaucratie van Cocom belemmerden na de val van het communisme de wederopbouw van Midden- en Oost-Europa. Bovendien werden westerse bedrijven door de regels gehinderd in het exporteren van hun technologieën, terwijl bedrijven uit bijvoorbeeld Taiwan en Zuid-Korea ongehinderd konden toeslaan.

In het door de Amerikanen gewenste nieuwe regime moest ruimte zijn voor de landen van het voormalige Warschaupact. Als ook zij zouden meedoen aan de oprichting van een nieuw systeem van controle op de export van wapens en hoogwaardige technologie zou een doeltreffende internationale regulering ontstaan van dergelijke leveranties aan landen als Iran, Irak, Libië en Noord-Korea. “Landen”, zo legt Engering het standpunt van de Verenigde Staten uit, “die het terrorisme steunen, het geld hebben voor massavernietigingswapens en die bereid zijn om deze ook te gebruiken.” Hij noemt Iran een land “waarvan we van elkaar donders goed weten dat je daar geen wapens aan levert. Dat is duidelijk afgesproken.” In het overleg hebben de Amerikanen scherp aangegeven dat dit soort regimes niet aan wapens en strategische goederen moet worden geholpen zolang ze in internationaal verband verdacht zijn.

Over de afschaffing van Cocom konden topfunctionarissen van de deelnemende staten het tijdens een eerste conferentie in november 1993 in Wassenaar snel eens worden. Dat zou gebeuren op 31 maart 1994. Het Wassenaar Arrangement was geboren. Maar meningsverschillen over de vorm en inhoud leidden tot een vertraging van anderhalf jaar bij de oprichting van een nieuw regime. Een reeks vergaderingen, allemaal in Wassenaar, volgde om de plooien glad te strijken.

De grootste plooi was volgens Engering een vrij fundamentele tegenstelling tussen twee groepen landen. “De ene groep, waaronder ook Nederland, wilde een nieuw regime dat gebaseerd zou zijn op twee pilaren: één voor conventionele wapens en één voor dual-use goederen. De andere groep wilde het nieuwe regime beperken tot alleen dual-use goederen en de conventionele wapens om een aantal redenen er juist buiten houden.”

“Zolang Rusland geen deel zou uitmaken van het nieuwe regime, zou het volgens een aantal landen geen zin hebben om te praten over het reguleren van wapenexporten. De Russen zouden immers gaten in de wapenexport kunnen opvullen, die de lidstaten van het nieuwe systeem zouden laten vallen. Een argument was ook dat wapenexporten vallen onder de soevereiniteit van staten. Bovendien vonden grote wapenproducerende landen dat de leveranties van hun goederen altijd nog stopgezet kunnen worden als dat nodig mocht blijken, terwijl hoogwaardige technologische produkten de afnemers daarvan in staat zouden stellen om zelf wapens te produceren.”

Door de opheffing van Cocom en het uitblijven van overeenstemming over een nieuw exportregime in maart 1994 dreigde de export van conventionele wapens een terrein te worden waarover, in tegenstelling tot bijvoorbeeld massavernietigingswapens, geen internationale afspraken meer zouden bestaan. Bovendien viel, nu Cocom was opgeheven, de basis weg voor nationale wetgeving over wapenexport en de controle daarop. Maar, aldus Engering, “de deelnemende staten sloten een gentleman's agreement. Elke staat zou handelen alsof Cocom nog bestond en goederen te leveren volgens de oude regels.”

Toch moest er nog veel tijd en energie besteed worden om Rusland er bij te betrekken. Engering: “Ik ben als voorzitter van de besprekingen naar Moskou gegaan om de Russen uit te nodigen mee te doen. Gelukkig hadden president Jeltsin van Rusland en president Clinton van de Verenigde Staten een voorzet gegeven tijdens een topconferentie in augustus 1994, die mede ging over het stopzetten van de Russische wapenleveranties aan Iran, die vooral de VS dwars zaten. Maar Jeltsin noemde daarbij geen datum. En uit besprekingen die wij in het najaar van 1994 voerden, bleek dat de Russen eigenlijk toch niet hun hele hebben en houwen op tafel wilden leggen om te laten zien wat voor contracten ze hadden.”

“Voor sommige staten was de principe-afspraak tussen de presidenten voldoende. De uitwerking zou dan volgen als de Russen om de tafel zouden zitten. Andere staten vonden dat niet genoeg. Aangezien we op basis van consensus werken, konden er opnieuw geen afspraken gemaakt worden. We schreven in de conclusies van onze besprekingen van december 1994 dat we niet meer bijeen zouden komen als er geen belangrijke doorbraak zou plaatsvinden, met andere woorden: als Rusland er niet bijgetrokken zou kunnen worden. Daarmee zou er ook geen opvolging van Cocom komen.”

Een nieuwe Amerikaans-Russische top, afgelopen zomer, leverde nieuwe afspraken op over wapenleveranties aan Iran. Daarmee kwam er ruimte voor Rusland om alsnog mee te doen aan nieuwe gespreksrondes. Engering organiseerde direct een nieuwe ontmoeting tussen topfunctionarissen. Een nieuwe versie van de al moeizaam overeengekomen teksten was nodig om de Russen, in de woorden van Engering, “niet het gevoel te geven dat ze alleen maar een handtekening bij een kruisje mogen zetten. Bij alle andere regimes heeft Rusland zich achteraf aangesloten.”

In september 1995 kwam de 'witte rook' in kasteel De Wittenburg in Wassenaar. Rusland was bereid mee te doen. Engering opereerde zo snel mogelijk om het 'momentum' vast te houden en organiseerde in december een nieuwe high-level meeting. Behalve de complicatie van verkiezingen in Rusland en de VS “zag ik dat Europa aan het wegglijden was en gewend raakte aan het systeem-zonder-systeem. De Russen waren nu uiteindelijk bereid, ik vond dat ik niemand op adem moest laten komen. Vóór het eind van het jaar moest er een nieuw regime zijn.”

Bij de eindsprint rezen er echter toch nog problemen binnen de werkgroepen die met de uitwerking van details waren belast. Zowel de lijst van wapens als de te volgen procedures bij wapenexporten riepen weerstand op. Engering hanteerde daarop een nieuwe taktiek. “Welke elementen zijn minimaal noodzakelijk om een nieuw systeem op poten te zetten? Kunnen we daar overeenstemming over bereiken? Dat waren de leidende vragen in het laatste voorbereidende overleg.” Die 'noodzakelijke elementen' waarover vorige maand in het Vredespaleis ten slotte overeenstemming is bereikt, betreffen vooral de export van dual-use goederen en in mindere mate die van conventionele wapens. Om het evenwicht tussen die twee te herstellen is een harde, zogeheten 'evolutionaire clausule' opgenomen, waarin is vastgelegd hoe de verdere uitwerking van het nieuwe regime moet plaatsvinden.

Daarover zal in april, in Wenen, verder worden onderhandeld, waarschijnlijk voor de laatste maal onder leiding van Engering. “Maar dat betekent niet meer dan de inrichting van het huis dat al is gebouwd. Je kunt er al wel in wonen, maar het moet nog gezellig worden. Je moet nu nog op de grond zitten.”

    • Theo Westerwoudt
    • Aernout Zevenbergen