Senaat moet uitvoering van wetten controleren

Elk jaar voor Kerstmis verschijnen er weer knorrige opmerkingen van ministers en van leden van de Tweede Kamer (de 'Kamer') over de Eerste Kamer (de 'senaat'). De senaat werkt, vinden zij, niet vlot genoeg mee aan de beslissingen die de regering samen met de regeringsmeerderheid in de Kamer heeft genomen. Erger nog: de senaat heeft op sommige punten zelfs ernstige kritiek op de produkten van wetgeving die hem bereiken. Dan worden de voorzitters van de 'regeringsfracties' in de senaat voor een ontbijt op het Torentje genood en minzaam dan wel bestraffend toegesproken. Want stel je voor dat de wetsvoorstellen inzake de ecotax en inzake een voorziening voor nabestaanden (de vroegere weduwen en wezen) niet vóór 1 januari 1996 in het staatsblad zouden staan, al hebben deze voorstellen gebreken.

Wanneer zoiets elk jaar opnieuw gebeurt, wanneer bovendien ook in de loop van het jaar zo nu en dan gegrom uit de senaat opstijgt omdat er weer iets in wetsvorm is gegoten dat zelfs bij regeringsfracties verkeerd valt, en wanneer dat gegrom weer knorrige geluiden vanuit de regering en Kamer oproept, dan is er - zou men zeggen - toch reden eens te kijken wat aan ons parlementair systeem schort.

Het ligt, vooreerst, niet aan de vlotheid waarmee de senaat wetsvoorstellen afwerkt, integendeel. Slechts enkele van de honderden wetsvoorstellen per jaar botsen op zulke ernstige problemen dat twijfels ontstaan of zij wel kunnen passeren. Wij hebben hier te doen met wat ik het curate's eggdilemma noem, naar de inwonende Anglicaanse kapelaan aan wie (lang geleden, op een prent in het satirische blad Punch) tijdens het ontbijt door de vrouw van zijn vicar (pastoor) werd gevraagd of zijn ei wel goed was. Hij koos voor een beleefd antwoord: “Parts of it are all right, Madam”.

Soms zijn delen van wetsvoorstellen onder de maat. Maar de senaat mag deze niet amenderen en mag de voorstellen ook niet terugsturen naar de Kamer voor heroverweging. Hij kan slechts aanvaarden of verwerpen. Heel soms dreigt hij met verwerping (onlangs nog bij twee wetten inzake het auteursrecht waarin kleine maar ernstige technische fouten stonden). In dat geval komt de regering nog snel, via de Kamer, met een wijziging die de fouten corrigeert. De senaat kan dan alsnog aanvaarden. Dit is uitzonderlijk, want in feite heeft de senaat dan geamendeerd, en de vraag is of dat constitutioneel wel kan. Normaal moet de senaat dus het kapelaansei slikken, de rotte delen incluis.

Verwerpt de senaat, dan zijn de politieke poppen pas goed aan het dansen. Wat denken die deeltijdparlementariërs wel, het politieke primaat ligt toch bij de Kamer? En die had die wet toch goedgekeurd? Daar zit wat in. Destijds (1815) is de senaat ingesteld door een conservatieve koning die bang was dat de Kamer de waan van de dag zou volgen. Tot 1848 werd de senaat benoemd (vergelijk de House of Lords), sinds Thorbecke heeft hij een democratische bedding: hij wordt gekozen door de Provinciale Staten. Eerst voor een periode van negen jaar, na 1922 voor zes jaar, sinds 1983 voor vier jaar.

De leden van de Staten plegen bij de verkiezing in onze dagen centrale kandidaatstellingen te volgen die zijn opgesteld door hun partijcongressen, net als bij de Kamer. Het verschil tussen de democratische legitimatie van elk der Kamers is daarmee klein geworden. Toch wordt de Senaat geacht het vooral van zijn waardigheid te moeten hebben, waarvoor de curieuze benaming 'Kamer van bespiegeling' (chambre de réflection) is bedacht.

Hoezo 'bespiegeling', als de Grondwet aan de Senaat vergaande bevoegdheden blijft toekennen (heenzenden van ministers, medewetgeving, begrotingsrecht, recht van interpellatie en van enquête)? En waarom dat geknor als hij al bespiegelend soms, heel even, kritisch van zijn recht gebruik maakt?

De taak van de senaat, zo vatte voorzitter Tjeenk Willink het onlangs nog eens samen, is toetsing op de kwaliteit van de wetgeving. Toetssteen is dan, zo meent men, vooral de mate waarin wetsvoorstellen voldoen aan eisen van de sociale rechtsstaat. Dat is geenszins alleen een juridisch criterium, maar ook een politieke. Een politiek conflict met regering of Kamer is dan ook zeer wel mogelijk, vooral als verwerping van het wetsvoorstel de regering in grote problemen brengt.

Zo gezien is het bijzonder onlogisch om de taak van de senaat vooral te zoeken in de beoordeling van wetsvoorstellen. Als hij onderdelen van het wetsvoorstel technisch of politiek afkeurt, dan moet hij het geheel verwerpen. Verwerpt hij het geheel, dan loopt hij de Kamer en haar politieke primaat voor de voeten. Gevolg: verwerping komt hoogst zelden voor. Wat is dan de zin van alle bespiegeling, hoe hoogwaardig ook?

Is het dus wel zo zinvol om zoals thans het werk van de senaat vooral te zoeken in medewetgeven? Wetten worden immers toch met name gemaakt op departementen, na advies van het hele maatschappelijk middenveld, de wetenschap en de Raad van State. Ook de Kamer heeft in feite met haar relatief kleine aantal amendementen maar een bescheiden aandeel in het eindprodukt. Wat moet de senaat dan nog? Is het niet beter dat de senaat zich op andere zaken concentreert, zoals op de manier waarop wetten worden uitgevoerd door de overheid?

In het hoofdartikel 'Kamer van herkansing' (20 december) schrijft NRC Handelsblad dat “blazen maar uiteindelijk toch buigen” een vast patroon is geworden in het besluitvormingsproces van de senatoren. Als dat patroon inderdaad vast is - en aan die conclusie is weinig af te dingen - waarom houdt de senaat dan toch aan dat patroon vast?

In een bijdrage aan deze krant (12 december) onderkent het Tweede-Kamerlid Thom de Graaff dat de senaat, gezien zijn wijze van verkiezing, niet meer puur weerspiegelingskamer kan zijn, al was het slechts omdat de senaat, die later is verkozen, de politieke verhoudingen actueler zou kunnen weergeven dan de Kamer, dit ondanks de indirecte wijze van die verkiezing. Hij wil dat de senaat desondanks terughoudend is, omdat anders “heldere politieke verhoudingen en bestuurbaarheid van het land” in gevaar komen. In landen waar de senaat volop meespeelt in de politieke verhoudingen hoor je die klacht overigens niet, maar goed.

Waarom hier wel? Omdat er geen manier bestaat om een conflict tussen Kamer en senaat op te lossen (behalve via de politieke partijen en hun fracties). Helaas gebruikt onze constitutie de Verenigde Vergadering van beide Kamers alleen voor uitzonderlijke zaken, terwijl hier een goed forum voor conflictoplossing gegeven is. En helaas geeft de Grondwet de beide Kamers een afzonderlijke democratische legitimatie, in plaats van één Staten-Generaal tegelijk te kiezen, en deze daarna op te delen in twee Kamers. Bovendien is er geen middel om een conflict tussen regering en senaat op te lossen: ontbinding van de senaat levert dezelfde partijverhoudingen op in die Kamer, tenzij intussen verkiezingen voor Provinciale Staten hebben plaatsgevonden.

De Graaff heeft dus gelijk als hij in deze omstandigheden pleit voor terughoudendheid van de senaat. Maar als de senaat toch vooral wil medewetgeven en dit leidt tot een vast patroon van blazen en buigen - kan de Senaat dan niet beter in hoofdzaak iets anders gaan doen dan medewetgeven?

Ik meen dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. De taak van een parlement is en blijft op de allereerste plaats: controle van de macht. Medewetgeven is een preventieve vorm daarvan. Dat was vooral belangrijk in de vorige eeuw omdat het parlement weinig meer te zeggen had dan wetten en begrotingen goedkeuren. In onze dagen staat de regering dagelijks in de Kamer om verantwoording af te leggen over beleidsvoornemens, aan de hand van nota's of van de actualiteit. Ten aanzien van nieuw beleid regeert de Kamer dus al sterk mee. Als het wetsvoorstel komt is dat daarvan een afronding.

Als de senaat nu eens toezicht ging houden niet zozeer op de totstandkoming als wel op de uitvoering van wetgeving? De Kamer is steeds zo druk bezig met beleidsvorming en wetgeving dat zij geen systematische aandacht schenkt aan de manier waarop eenmaal aangenomen wetgeving wordt uitgevoerd (zie bijvoorbeeld hoe het ging met de uitvoering van de WAO...). Daarnaast zou de senaat toezicht kunnen gaan houden, dat nu tezeer ontbreekt, op de besluitvorming waaraan onze ministers deelnemen binnen de Europese Unie.

De senaat heeft de kwaliteit in huis om zulke onderzoekjes, steekproefsgewijs en in samenwerking met onder meer de Algemene Rekenkamer, te kunnen uitvoeren. De senaat heeft bovendien - als uitvoerders van wetten medewerking weigeren - zo nodig het recht van enquête als hulpmiddel (De Graaff wijst daar ook op). Waarom niet, op bescheiden schaal maar indringend, op de uitvoering van wetten toezien in plaats van op de totstandkoming? Dit laatste zou men kunnen bewaren voor die wetsvoorstellen waartegen de bezwaren zó ernstig zijn dat men eventueel bereid is ze te verwerpen (dus een klein percentage van de driehonderd per jaar die de Kamer doorstuurt). Vanzelfsprekend zou de omvang van die toezichthoudende taak rekening moeten houden met de beperkte hoeveelheid tijd die senatoren voor hun ambt beschikbaar hebben. Maar dat is bij andere deeltijdpolitici, zoals leden van raden en staten niet anders.

Het liefst had ik het recht aan de senaat zien toegekend om wetsvoorstellen terug te zenden naar de Kamer. Maar zo'n voorstel bleek tijdens de debatten inzake staatkundige vernieuwing (1990-1993) in de Kamer onhaalbaar, evenals het voorstel om de Verenigde Vergadering een functie te geven bij een conflict tussen Kamer en senaat. Sinds 1848 is het steeds onmogelijk gebleken om de rechten van de senaat als medewetgever te veranderen (wel kreeg de senaat, merkwaardigerwijze, in 1887 alsnog het recht van enquête, hetwelk hij overigens niet gebruikt). Bovendien is in die periode ook komen vast te staan dat de senaat zich politiek gezien terughoudend moet opstellen. Als belangrijke wetgeving ondermaats is valt het niet mee om deze toch te moeten aanvaarden omdat er politieke belangen van afhangen.

Daarom zou het goed zijn wanneer de senaat zou beslissen om - eerst bij wijze van experiment - een deel van zijn inspanningen voortaan te verplaatsen van beoordeling van politiek gevoelige en niet te wijzigen wetsvoorstellen naar andersoortige vormen van toezicht op regeringsmacht. Een dergelijke ontwikkeling geeft de senaat immers een zelfstandige manier om onze parlementaire democratie te dienen. Hij kan al onderzoekend blazen zonder steeds te hoeven buigen. En het ontziet het politieke primaat van de Kamer, daar het vooral aan regering en Kamer is om al dan niet gebruik te maken van hetgeen de senaat bij zijn onderzoek vaststelt.

    • Erik Jurgens