Grondwet hoort vrijheid van onderwijs te waarborgen

Minister Dijkstal maakte onlangs een opmerking over de onderwijsvrijheid die tot enig tumult aanleiding gaf: “Het is een recht dat volkomen wordt geaccepteerd in Nederland. Daarom heeft het geen grondwettelijke verankering meer nodig”. Het debat dat volgde, ging volgens P.B. Cliteur echter volledig voorbij aan de centrale vraag: wat is de betekenis van de onderwijsvrijheid voor deze tijd en voor een paars kabinet? André Rouvoet en Jacob Pot betogen, dat Dijkstals uitlatingen aantonen hoe kwetsbaar de Grondwet is bij aanvallen van min of meer toevallige politieke meerderheden. Zij stellen voor de stemming in dergelijke gevallen aan strenge regels te binden.

De recente uitglijder van minister Dijkstal (binnenlandse zaken) inzake de onderwijsvrijheid (artikel 23 Grondwet) heeft het nodige stof doen opwaaien. Het valt te prijzen dat de paarse coalitie inmiddels heeft toegezegd in grondwetszaken de koninklijke weg te zullen bewandelen. Desalniettemin blijft het interpretatieprobleem van art. 23 bestaan.

De discussie over de reikwijdte van het artikel vestigt eens te meer de aandacht op een belangrijke tekortkoming in het Nederlandse staatsbestel: er is geen waarborg tegen een (sluipende) aantasting van de Grondwet door een toevallige Kamermeerderheid van de helft plus één. Naarmate grondrechten en andere grondwettelijke bepalingen meer discussie oproepen, is er alle aanleiding dit staatrechtelijke manco onderwerp van debat te maken en zo mogelijk te verhelpen.

Macht corrumpeert, luidt een bekend gezegde. In een rechtsstaat is de overheidsmacht daarom aan regels gebonden, teneinde machtsmisbruik te voorkomen. In de Grondwet vindt men de fundamenten van de rechtsstaat: een opsomming van de grondrechten, de afbakening van de burgerlijke vrijheden tegenover de overheidsmacht, de bevoegdheden van de verschillende overheden en de grondslagen van het staatsbestel, waaronder de scheiding der machten. De gebondenheid van de overheid, inclusief de wetgever, aan de Grondwet kan geen papieren binding zijn. Daarom ook kan deze wet slechts na een zware procedure worden gewijzigd.

Wie moet er echter op toezien, dat de wetten die de wetgever uitvaardigt in overeenstemming zijn met de Grondwet? De Grondwet zelf stelt: de rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen (art. 120). In tegenstelling tot landen als Duitsland, Frankrijk en de Verenigde Staten, waar een constitutioneel hof daarop toeziet, verricht in Nederland dus de wetgever zelf, regering en Staten-Generaal gezamenlijk, die constitutionele toetsing, uiteraard daarbij terzijde gestaan door de Raad van State. Merkwaardig genoeg mag de rechter wel toetsen of wettelijke voorschriften verenigbaar zijn met verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties (art. 94 Grondwet).

Het beginsel 'de wetten zijn onschendbaar' (thans dus art. 120) is in 1848 expliciet in de Grondwet terecht gekomen en eerst na de Tweede Wereldoorlog ontstond rond dit thema enige beroering. Met enige regelmaat zijn voorstellen gedaan een grondwettelijke toetsing door de rechter te introduceren, met als voornaamste argumenten de al bestaande mogelijkheid van toetsing aan verdragen en een verhoogde bescherming van de vrijheidsrechten tegenover de staat.

Tegenstanders van deze uitbreiding van de rechterlijke bevoegdheden plegen naar voren te brengen dat gewaakt moet worden tegen politisering van de rechtspraak: politiek gevoelige zaken horen niet bij de rechter thuis, maar moeten in de politiek worden uitgevochten. Daarnaast zou een ongewenst gevolg zijn dat voor correctie van rechterlijke uitspraken voortaan een grondwetswijziging nodig zou zijn; voorts zou toetsing aan de Grondwet veel ingrijpender zijn dan de marginale toetsing aan bijvoorbeeld internationale mensenrechtenverdragen.

Hoewel de wetgever door de bank genomen het nodige respect voor de Grondwet toont, kunnen bij het huidige stelsel toch enkele kanttekeningen worden gemaakt. Verschillende keren zijn wetten tot stand gekomen die met verschillende grondwettelijke bepalingen op zijn minst op gespannen voet staan. Men denke bijvoorbeeld aan het processieverbod in relatie tot de godsdienstvrijheid.

Een uit constitutioneel oogpunt bezwaarlijke omstandigheid is, dat in beginsel een meerderheid van de helft plus één in het parlement bepaalt waar een bepaald grondwetsartikel in concreto nu wel of niet toe verplicht. Waar de regeringsfracties in de Tweede Kamer zich veelal, nog voordat voorstellen aan het parlement worden voorgelegd, al conformeren aan kabinetsbesluiten, dreigt het gevaar dat de Grondwet straffeloos ondergeschikt kan worden gemaakt aan het regeerakkoord, wanneer dat politiek wenselijk wordt gevonden.

Een paar voorbeelden: het oordeel van een kleine meerderheid in de Tweede Kamer dat plaatsing van kruisraketten in Nederland niet ongrondwettig was, was meer een politiek oordeel dan een afgewogen toetsing aan de desbetreffende grondwetsbepalingen. Twijfels zijn ook op hun plaats bij de verenigbaarheid met de Grondwet van een reeks van wetsvoorstellen op het gebied van het onderwijs. En recentelijk nog heeft Kamerlid Noorman-Den Uyl (PvdA) de verenigbaarheid met de Grondwet van enkele bepalingen in de Herziene Bijstandswet betwist.

Het is weinig bevredigend dat een gewone Kamermeerderheid in dergelijke gewichtige constitutionele vragen de doorslag geeft. Het parlement heeft, juist omdat het een politiek orgaan is, ook indien de Grondwet in het geding is, de neiging om bij haar oordeelsvorming de politieke wenselijkheid van de maatregel zwaarder te laten wegen dan een zorgvuldige toetsing aan de Grondwet. De gebondenheid aan het regeerakkoord en de verwevenheid tussen kabinet en regeringsfracties belemmert een werkelijk zorgvuldige, constitutionele toetsing. De Grondwet zelf komt daarmee in het geding, omdat de Grondwet juist is opgesteld om de grondrechten en de grondslagen van het staatsbestel te waarborgen.

De Eerste Kamer die op mogelijke dwalingen van de Tweede Kamer moet toezien, blijkt ondanks haar vrijere positie evenmin voldoende gewicht te hebben om de Grondwet wel te waarborgen. Werpt de Eerste Kamer zich al te zeer op als corrector van Tweede-Kamerbeslissingen die juist als de grondwettigheid daarvan in het geding is bij uitstek een groot politiek gewicht hebben, dan ontstaat een sterke politisering van de Eerste Kamer. Dit wordt vrij algemeen als ongewenst beschouwd.

Aangezien de argumenten en bezwaren tegen constitutionele toetsing door de 'gewone' rechter, dan wel een constitutioneel hof, deze oplossing vooralsnog in de weg staan, rijst de vraag naar een alternatief. Recent heeft de RPF een voorstel gelanceerd, geïnspireerd door de procedure met betrekking tot de goedkeuring van verdragen.

Artikel 91, lid 3 van de Grondwet bepaalt: “indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet, dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de Kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen”. Wetsvoorstellen die op het punt van de verenigbaarheid met de Grondwet discussie oproepen, moeten volgens ons aan een vergelijkbare procedure worden onderworpen.

Concreet: als een substantiële minderheid van de Tweede Kamer, bijvoorbeeld dertig leden (of vijftien in de Eerste Kamer), meent dat een wetsvoorstel de grondrechten aantast, moet zij kunnen afdwingen dat zo'n voorstel niet dan met een twee derde meerderheid kan worden aangenomen.

Met het aantal van dertig leden sluiten wij aan bij zowel de zogenaamde voorhangprocedure bij de goedkeuring van algemene maatregelen van bestuur als bij de procedure om de stilzwijgende goedkeuring van verdragen om te zetten in een uitdrukkelijke goedkeuring. In beide gevallen is één vijfde van Eerste of Tweede Kamer voldoende om de zwaardere goedkeuringsprocedure in werking te stellen.

Het voorstel heeft verschillende in het oog springende voordelen: - als wetsvoorstellen die op gespannen voet lijken te staan met de Grondwet alleen met een meerderheid van twee derden kunnen worden aangenomen, wordt aangesloten bij het beginsel dat, waar alleen de grondwetgever de Grondwet kan wijzigen, eveneens alleen de grondwetgever (niet de 'gewone wetgever') bevoegd is de Grondwet te interpreteren; - de nadelen van het rechterlijke toetsingsrecht worden vermeden doordat de interpretatie van de Grondwet aan een politiek orgaan wordt voorbehouden; tegelijkertijd krijgt de Grondwet, omdat is voorzien in een zware procedure als de Grondwet in het geding is, de bijzondere bescherming die zij verdient; - het wordt aanzienlijk moeilijker om op grond van politieke overwegingen het regeerakkoord te laten prevaleren boven de Grondwet.

Uiteraard heeft dit voorstel nog haken en ogen. Een voor de hand liggende tegenwerping is dat de minderheid in de Kamer niet de gelegenheid mag krijgen om parlementaire obstructie te plegen. Ons voorstel verschaft echter een parlementaire minderheid geen vetorecht, waarmee voorstellen kunnen worden geblokkeerd, maar slechts de mogelijkheid een zwaardere goedkeuringsprocedure in werking te stellen. Bovendien: obstructietechnieken als bijvoorbeeld het filibusteren, zoals we in de Verenigde Staten vinden, zijn in Nederland nimmer aangeslagen. Overigens zouden eventueel nadere voorwaarden kunnen worden gesteld.