Aanvraag wisselt soms zeventien keer van bureau; Dienst moet streven naar 'meer handen aan het loket'

“Het is niet een vraag of de nieuwe regels van de bijstandswet uitvoerbaar zijn”, zegt directeur D. Vrauwdêunt van de Landelijke Veranderingsorganisatie. “Het is een must. Ze moeten worden uitgevoerd. De samenleving kan zich niet permitteren dat 500.000 mensen blijvend aan de kant worden gezet. Dat schept onrust en massale onvrede. De oude wet was in feite een instrument om mensen aan de kant te zetten.”

Alleen al om haar naam is zij opmerkelijk: de Landelijke Veranderingsorganisatie, kortweg LVO. Deze stichting werd begin dit jaar officieel opgericht met als taak gedurende maximaal drie jaar de uitvoering van de nieuwe Algemene bijstandswet te begeleiden, de gemeentelijke sociale diensten de weg naar effectiviteit te wijzen en gemeenschappelijke kennis te bundelen en beschikbaar te stellen. Dat gebeurt via lespakketten, symposia, voorlichtingsbijeenkomsten en een informatiebulletin.

Een organisatie als de LVO, onafhankelijk en op afstand opererend van het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid, was volgens de toenmalige staatssecretaris J. Wallage nodig om het wantrouwen te verminderen dat in de loop van jaren tussen de gemeenten en het ministerie was ontstaan. Wantrouwen dus tussen enerzijds de sociale diensten als uitvoerders en anderzijds het departement als wet- en regelgever annex toezichthouder. De sfeer tussen lokale en centrale overheid was behoorlijk verpest. Niet in de laatste plaats zagen Vrauwdêunt en zijn vijf medewerkers het bij hun aantreden als taak de ambtenaren van de sociale diensten hun gevoel van eigenwaarde terug te geven, hun aangetaste beroepstrots te herstellen.

Sociale diensten kregen in 1993 de wind van voren. Een commissie onder leiding van de ondernemer/hoogleraar A. van der Zwan, die door Wallage was ingesteld na alarmerende berichten over fraude, kwam tot vernietigende conclusies. Na onderzoek naar het functioneren van de sociale diensten was de stelling van Van der Zwan c.s.: “De norm is zoek.” Bij sociale diensten heerste een administratieve chaos die fraude in de hand werkte. Maar sociale diensten vonden dat de rijksoverheid hen opzadelde met onuitvoerbare regels.

Uitgerekend deze diensten moeten volgend jaar met frisse energie de vernieuwing van de bijstandswet tot een goed einde brengen, nadat daarover na moeizame onderhandelingen tussen het ministerie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 1993 een akkoord was bereikt.

Bij de sociale diensten werken ruim 19.000 personen, tien procent van alle gemeenteambtenaren. Er zijn bijna net zoveel vrouwen als mannen in dienst; twee procent is van allochtone afkomst. De gemiddelde leeftijd is 38. De meesten werken niet langer dan twaalf jaar bij een sociale dienst. Veertig procent is bijstandsmaatschappelijk werker, met rechtstreeks contact met de cliënten. Gemiddeld heeft zo'n functionaris 114 uitkeringsgerechtigden in zijn of haar bestand.

“Je hebt een ander type ambtenaar nodig”, zei Vrauwdêunt bij de aanvang van zijn werkzaamheden. De uitdaging van de nieuwe bijstandswet is niet meer een cliënt adequaat aan een uitkering te helpen, maar zo snel mogelijk aan werk. Dat vergt een ambtenaar “die niet langer de bijstand louter als vangnet en rustpunt voor de cliënt ziet”, zei de LVO-directeur destijds. Nu stelt Vrauwdêunt vast: “Je hebt 9.000 ambtenaren bij de sociale diensten zitten die direct met de klanten te maken hebben. Die kun je niet alle 9.000 op straat zetten. Waar het ons vooral om gaat is de manager die verantwoordelijk is. Welnu, wij zien nu veel elan onder de uitvoerders. 'We zullen eens laten zien wat we kunnen', is de sfeer. Daarmee heb je je slag nog niet geslagen, maar het is een basisvoorwaarde dat het management er zo over denkt”.

“Het is niet zo dat je opeens 600 vooruitstrevende gemeenten hebt gekregen. Er zijn koplopers, middenmoters en volgers. En inderdaad een paar gemeenten die zich absoluut niet voorbereiden. Maar de gemeenten schrikken niet meer van de dingen die we zeggen. Een paar jaar geleden was een sociale dienst nog een closed shop. De problemen moesten binnen de eigen wereld worden opgelost. Nu kijken ze naar buiten, dat is onderdeel van de bestuurscultuur geworden. Ondanks al hun bezwaren tegen het rapport van Van der Zwan heeft dit wel als effect gehad dat de sociale diensten de verbetering van de administratieve organisatie en het fraudebeleid daadwerkelijk hebben aangepakt.”

De LVO stuurde de sociale diensten dit jaar een rapport met de titel 'De stress uit het proces'. Het was een studie naar de werkwijze van vier gemeenten, om daaruit lering te trekken voor alle sociale diensten. Dat leidde tot eye openers. Zo berekende de LVO dat de afhandeling van een aanvraag om een bijstandsuitkering de sociale dienst reëel vijf uur hoeft te kosten aan administratieve handelingen, het opzoeken, verifiëren en opbergen van gegevens. Maar in de praktijk bleek een sociale dienst daar gemiddeld 28 werkdagen voor nodig te hebben. Het duurde twaalf dagen voordat dossiers van het ene bureau naar het andere waren doorgegeven. De wachttijd van de dossiers beliep nog eens 15 dagen.

“We hebben meegemaakt”, constateerde Vrauwdêunt in het rapport, “dat een aanvraag voor een uitkering 17 keer van bureau wisselde voordat de aanvrager wist waar hij aan toe was.” Is 28 werkdagen voor effectief vijf uur werk al heel veel, er bleken zelfs sociale diensten te zijn waar de afhandeling gemiddeld 128 werkdagen kost.

Volgens S. Korevaar, procesmanager bij de LVO, heeft het 'stressrapport' zijn uitwerking niet gemist. “De werkmethode is bij veel gemeenten op de agenda komen te staan”, zegt zij. “Sociale diensten zijn om de tafel gaan zitten om te kijken hoe ze de krachten kunnen bundelen. Er is massaal gewerkt om de aanvraagprocedure te verbeteren.” Vrauwdêunt: “Het was een mythe dat verkorting van de doorlooptijd ook betekende dat de kwaliteit van het werk terugloopt. Hoe minder mensen je nodig hebt voor administratie, hoe beter. Die slag moeten de sociale diensten maken. De nieuwe wet vraagt zoveel mogelijk handen aan het loket voor de klanten. Wat er verder achter de bureaus gebeurt, moet faciliterend zijn, niet remmend.”

Vrauwdêunt zal niet beweren dat de uitvoering van de wet na 1 januari “glimmend gestalte” zal krijgen. “Het zal niet makkelijk gaan en het lukt alleen als we het elan dat nu bij de diensten heerst, weten vast te houden. Je moet niet meer over de regels discussiëren, maar over hoe ze zo goed mogelijk kunnen worden uitgevoerd.”

De nieuwe wet vormt volgens de LVO-directeur niet het probleem. Hij vreest voor “de regels eromheen”, het toezicht van de rijksinspectie, de aanvullende voorschriften van accountants. “Een uitkering wordt nog veel te veel gezien als een inkomensvervangende voorziening en veel te weinig als een rekening-courant. Sociale diensten moeten op de flexibeler wordende arbeidsmarkt kunnen inspelen en er rekening mee houden dat hun cliënten soms een paar dagen en soms een paar maanden wel een eigen inkomen hebben. Je zou de uitkering als een bodemvoorziening moeten kunnen zien. Een minimum, waarvan je fatsoenlijk moet kunnen leven.”

Maar de praktijk van de sociale diensten is volgens hem nauwelijks afgestemd op de werkelijkheid van een flexibele arbeidsmarkt met losse arbeidsverhoudingen. Het gevolg is een overmaat aan administratieve handelingen voor de uitkeringsgerechtigde die enige tijd als uitzendkracht of thuiswerker aan de slag gaat. “Het is voor sociale diensten eigenlijk heel lastig”, constateert Vrauwdêunt, “als een cliënt even drie dagen gaat werken. Zo zet je eerder een rem op de flexmarkt dan een stimulans. Een probleem dat actueler en omvangrijker wordt, als je naar de trends kijkt.”

Een ander manco dat de LVO-directeur in de dagelijkse praktijk van de sociale diensten signaleert is het ontbreken van een “technologische infrastructuur”, waardoor ze niet in staat zijn met behulp van moderne informatica met werkgevers te communiceren. Een beetje sociale dienst krijgt per maand zo'n 5.000 inkomstenformulieren binnen, die allemaal moeten worden gecontroleerd. Dat leidt tot veel papieren rompslomp waar elektronica voorhanden zou moeten zijn. Maar automatiseringssystemen van uitkeringsorganen, ziekenfondsen en bedrijven zijn niet op elkaar afgestemd.

“Volksvertegenwoordigers pakken zo'n probleem nooit op, terwijl er met een moderner uitvoeringssysteem heel wat te winnen zou zijn. Gemeenten afzonderlijk kunnen het probleem niet oplossen. Dat vraagt een landelijke regie en een landelijk commitment”, zegt Vrauwdêunt.