Het gaat om de praktijk, niet om de ideologie

In de jaren zestig werd nog alle heil van de overheid verwacht, maar nu dreigt de markt als remedie een heilige koe te worden, vindt S.W. Couwenberg. Dat is jammer, want zulke ideologische benaderingen hoeven helemaal geen rol te spelen. De taakverdeling tussen staat en markt moet vooral praktisch en per geval worden bekeken.

Groeit er een nieuwe politieke scheidslijn tussen, enerzijds, een pragmatische combinatie van markt en staat als exponent van een naar elkaar toegroeien van liberaal en sociaal-democratisch denken en, anderzijds, een christen-democratische visie die niet uitgaat van het schema markt of staat, maar van bevordering van de kwaliteit van de samenleving als primair oriëntatiepunt?

Dit stelt CDA-ideoloog J.P.H. Donner in een interview in deze krant naar aanleiding van het CDA-rapport Nieuwe wensen, vaste waarden (11 november). Dit zou, zo meent hij, winst zijn voor onze democratie. Want dan valt er wat te kiezen. Maar gaat het die kant uit? Ik betwijfel dat. Ik veronderstel dat Donner met de kwaliteit van de samenleving die van de burgerlijke maatschappij bedoelt of de civil society naar eigentijds Engels getoonzet spraakgebruik. De civil-society-traditie is echter geen exclusief christen-democratische traditie, maar steunt sinds lang op een liberale burgercultuur van particulier initiatief en zelfwerkzaamheid in eigen organisaties. Daartoe behoort ook het cultiveren van de familiewaarden: huwelijk en gezin gelden in de liberale burgercultuur vanouds als hoeksteen van de burgermaatschappij. De confessionele politiek heeft aan die traditie een eigen accent toegevoegd door op te komen voor de eigenstandigheid van het levensbeschouwelijke particulier initiatief in die burgermaatschappij.

Over de civil society-traditie is in onze tijd een brede overeenstemming gegroeid. D66 benadrukt in haar laatste verkiezingsprogramma het grote belang van het maatschappelijk middenveld, het netwerk van vrije organisaties die een groot aantal noodzakelijke voorzieningen in stand houden. Het alternatief is een gigantisch uitdijende overheidsbemoeienis of een overheersing door de commercie. De PvdA erkent evenzeer het grote belang van de burgermaatschappij als expressie van maatschappelijke zelfwerkzaamheid. PvdA-ideoloog P. Kalma breekt zelfs een lans voor een nevenschikking van sociale democratie in de zin van maatschappelijk zelfbestuur en politieke democratie, zoals dat ook geschiedt in de in het CDA gekoesterde leer van de soevereiniteit in eigen kring.

Als gevolg van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat maakt de liberale tweedeling van staat en maatschappij plaats voor een toenemende vervlechting tussen beide met een bonte verscheidenheid van public-private partnership en een verstrengeling van politieke, ambtelijke en maatschappelijke (deel)belangen die in gesloten netwerken van fractiespecialisten, ambtelijke instanties en belangengroepen behartigt en zodoende aan een integrale belangenafweging onttrokken worden.

Een van de gevolgen daarvan is een forse groei van de staatsuitgaven. Er is tevens sprake van een groeiende consensus over de staatstaak die nu tevens een sociale oriëntatie krijgt, te weten bevordering van sociale gelijkheid en solidariteit, en in de grondwet van 1983 verankerd wordt door in het eerste hoofdstuk zowel klassiek-liberale als sociale grondrechten op te nemen. De ideologische verschillen tussen liberalen en sociaal-democraten over taak en verantwoordelijkheid van de staat zijn daarmee in principe overbrugd.

Sinds de jaren tachtig is de verzorgingsstaat in de revisie en streeft de politiek naar een zekere ontvlechting van de publieke en particuliere sector met behulp van een aantal grote operaties, gericht op heroverweging van overheidstaken, deregulering, privatisering en afslanking van het overheidsapparaat. Centraal staat daarbij de vraag naar de kerntaken van de overheid en hoe die af te bakenen tegenover het maatschappelijke middenveld van non-profit-organisaties en het op de markt opererende particuliere intiatief. Grote meningsverschillen zijn daarbij niet aan de dag getreden.

De vraag hoe de taakverdeling tussen staat, markt en non-profit-organisaties dient te zijn, valt in algemene zin niet te beantwoorden. Ieder van deze pijlers van onze samenleving heeft zijn sterke en zwakke kanten en zijn specifieke oriëntatie die enig houvast biedt. Voor de overheid is dat het dienen van de publieke zaak door integrale afweging van tegenstrijdige waarden en belangen; voor het op de markt opererende particulier initiatief is dat op winst gerichte ondernemingszin, voor non-profit-organisaties de zorg voor bepaalde maatschappelijke belangen. Telkens opnieuw zal bekeken moeten worden wie welke taak het meest effectief en efficiënt kan vervullen, en op welke maatschappelijke steun een bepaalde taakverdeling kan rekenen. Dit is wat het bekende beginsel van 'subsidiariteit' beoogt, en ook de door de econoom Tinbergen ontwikkelde theorie van 'optimale sociale orde' komt hierop neer.

In de praktijk wordt de taakverdeling vooral bepaald door de mate van de maatschappelijke steun of de druk der omstandigheden. De mate van maatschappelijke steun bepaalt in deze eeuw bijvoorbeeld de totstandkoming van een grootscheepse privatisering van publieke functies op ideologische gronden. Op veel terreinen (onderwijs, omroep, welzijnszorg, volksgezondheid, volkshuisvesting, volksontwikkeling, sociale verzekering enzovoorts) ontstaat een taakverdeling met vergaande inschakeling van maatschappelijke non-profit-organisaties. De laatste decennia is deze privatisering in verval geraakt, door toenemende verstatelijking en bureaucratisering van deze organisaties, het verlies van identiteit als gevolg van de ontzuiling einde jaren zestig, en de concurrentie van commerciële alternatieven zoals in de omroepwereld. Zo worden zij nu ook meer dan voorheen getoetst op resultaatgericht en doelmatig handelen.

Tot de grote operaties sinds de jaren tachtig behoort zoals gezegd een nieuwe privatisering van overheidstaken, gericht op afstoten en uitbesteden van overheidstaken naar de marktsector ter vermindering van overheidsuitgaven en staatsschuld en afslanking van het overheidsapparaat. Economische motieven staan daarbij voorop: kostenbesparing en bevordering van marktwerking via concurrentie. Op deze nieuwe privatiseringsoperatie is heel wat kritiek geleverd, evenals op de verzelfstandiging van overheidsdiensten. Zo is gewezen op het gestuntel met het studiefinancieringssysteem, uitbesteed aan een particulier bedrijf, de misslagen rond de vervaardiging van een nieuw paspoort, ook toevertrouwd aan een particulier bedrijf en de talrijke falende automatiseringsprojecten, uitbesteed aan particuliere adviesbureaus, veelal van ex-ambtenaren, tegen zeer hoge kosten.

De privatiseringsoperatie heeft na zo'n tien jaar behalve een aantal negatieve effecten zeker ook positieve resultaten opgeleverd. Een goed overzicht van de politieke achtergronden, de economische en juridische aspecten en de praktijk van de privatisering op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau vindt men in het deze week verschenen boek Van Overheid naar Markt (Uitgeverij SDU Den Haag). Het biedt nuttige lessen voor de toekomst, ook inzake de vraag welke taken bij de overheid behoren te blijven.

In dit verband zou ik een lans willen breken voor een systematisch opgezet en wettelijk gefundeerd privatiseringsbeleid, dat het mogelijk maakt de effecten van dit beleid te toetsen aan de in de wet verankerde objectieve criteria, onder andere de effecten ervan op de principes van onze democratische rechtsstaat, op de werkgelegenheid en op de vraag of het leidt tot kostenbesparing en betere dienstverlening.

Zo'n beleid, meent de organisatie-adviseur en hoogleraar D. Horringa, zou onttrokken moeten worden aan de betrokken departementen, voor wie het moeilijk is in eigen vlees te snijden, en onder verantwoordelijkheid worden gebracht van de minister-president. Dit zou zeker de voorkeur verdienen. Maar dit impliceert een versterking van de constitutionele positie van de eerste minister en daartegen bestaan nog altijd grote weerstanden.

In de politiek gaat het erom in elke periode een juiste balans te vinden in het spanningsveld van tegenstrijdige waarden (gezag en vrijheid, gemeenschap en individu, integratie en differentiatie, concurrentie en samenwerking, continuïteit en verandering, rechtvaardigheid en doelmatigheid) en belangen waarmee de politiek wordt geconfronteerd. In de gepolariseerde ideologische strijd die zo lang kenmerkend was voor onze politiek, ging het vaak te veel om een òf-òf-keuze tussen tegenstrijdige waarden in plaats van het vinden van een juiste balans.

Een belangrijke vrucht van de ontideologisering van de politiek is dat men voor dit laatste meer oog krijgt. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de regeringsverklaring van het paarse kabinet. Dat kiest daarin voor een juiste balans tussen economische dynamiek en sociale bescherming, tussen het stimuleren van individuele verantwoordelijkheid en gemeenschapszin en tussen economische modernisering en ecologische duurzamaheid.

Als in een bepaalde periode te eenzijdig het accent valt op bepaalde waarden en belangen, ontstaan evenwichtsstoornissen die in een volgende periode nopen tot de nodige correcties. Het risico daarbij is dat men dan te veel doorslaat naar de andere kant. Dit risico lopen we nu opnieuw. Depreciatie van het belang van recht, orde en veiligheid sinds de jaren zestig vindt haar weerslag in hernieuwde nadruk op dat belang, waarbij politie en justitie onder druk van de politiek in bepaalde opzichten op hol geslagen zijn, zoals de IRT-enquête aan het licht heeft gebracht.

Depreciatie sinds diezelfde jaren van de markt als allocatiemechanisme en het bedrijfsleven als motor van economische ontwikkeling is onder de kabinetten-Lubbers beantwoord met toenemende accentuering van marktwerking en idealisering van de cultuur van het bedrijfsleven op steeds meer terreinen. In eerste instantie heeft die reactie positieve effecten gehad, zoals stimulering van meer eigen verantwoordelijkheid, efficiency en kostenbesef, en bestrijding van de subsidieverslaving.

Die reactie lijkt nu echter te veel door te slaan. De markt als remedie wordt de nieuwe heilige koe. Niet-economische sectoren als politiek, overheidsappaaat en onderwijs worden gereduceerd tot een marktgebeuren en dienovereenkomstig beoordeeld. Specifieke normen en waarden van die sectoren raken daardoor in de knel. Dat geldt ook voor sociale, ecologische en culturele waarden. De kwaliteit van het publieke domein dreigt te veel het kind van de rekening te worden.

Hoe de juiste balans te vinden tussen kwaliteitsbewaking van het publieke domein en van de zorgtaken van het maatschappelijk middenveld enerzijds en handhaving en versterking van de concurrentiekracht van ons bedrijfsleven in de wereldeconomie anderzijds, en tegelijk in de pas te blijven lopen van de financieel-economische eisen ter voorbereiding van de EMU? In welke mate mag de verantwoordlijkheid van de staat voor een menswaardig bestaan van iedere burger om economisch-politieke reden beperkt worden zonder de essentie van de in de grondwet gewaarborgde sociale grondrechten aan te tasten?

Dit zijn vragen die centraal staan in de politieke strijd van de komende jaren. Het gaat daarbij niet langer om principiële controverses, maar om de interpretatie en implementatie van principes inzake taak en verantwoordelijkheid van de overheid, waarover een brede consensus is ontstaan. Beslissend is niet langer de vraag waar partijen vanuit gaan, maar waar ze naar toe willen en hoe ze dat waar maken.