Wij zijn geen klanten van de staat, en ook geen burgers van de markt

De staat treedt terug, de markt rukt op. Maar volgens premier Wim Kok moet de overheid een cruciale rol blijven spelen in het 'publieke belang'. Siep Stuurman is dat met hem eens. Het ethos van 'public service' dient voorop te staan en niet een of andere modieuze management-filosofie. Eerste aflevering uit een serie over de grenzen tussen markt en staat.

De vraag welke taken de Nederlandse staat in de toekomst zal moeten en kunnen vervullen, hangt nauw samen met de plaats van Nederland in Europa en de wereld. De cijfers lijken duidelijke taal te spreken. In 1993 bedroeg het Nederlands Bruto Nationaal Produkt 1,3 procent van het wereldtotaal. Voor de met Zweden en Oostenrijk uitgebreide Europese Unie was dat 29 procent. De conclusie lijkt evident: Nederland is economisch te klein ten opzichte van de wereldmarkt om een autonome sociaal-economische politiek te voeren, terwijl de Europese Unie daartoe wel in staat is.

Om deze gevolgtrekking te relativeren, moeten we een paar andere cijfers presenteren. Gedurende de laatste tien jaar lagen de uitgaven van de Europese nationale staten tussen de dertig en zestig procent van het BNP. Het budget van de Europese Unie steekt daarbij mager af, het bedroeg in 1992 slechts 1,2 procent van het Unie-BNP. Europa is effectief als naar buiten afgeschermde economische ruimte en de Unie doet veel aan economische en sociale regelgeving, maar het zijn nog steeds de nationale staten die het echte werk doen. Zij voeren ook de Brusselse regels uit en daarbij is veel 'creatieve interpretatie' mogelijk. Dat zal voorlopig in grote trekken zo blijven.

De conclusie uit het voorgaande is onvermijdelijk ambivalent: de nationale staten hebben in de praktijk nog steeds een redelijke speelruimte, maar ze zijn ieder afzonderlijk niet bij machte hard in te gaan tegen de trends op de wereldmarkt. Trekken ze echter één lijn, al dan niet in formeel Unie-verband, dan staan ze, met bijna dertig procent van de wereldproduktie binnen hun gezamenlijke grenzen, weer behoorlijk sterk. Met andere woorden, op Europees niveau is er geen reden om een marktconforme aanpassingspolitiek als een onontkoombaar noodlot te beschouwen. De keuze voor meer of minder staatsinterventie blijft een politieke.

Het openbare debat heeft de afgelopen jaren in het teken gestaan van de terugtredende overheid. Tegenover het beeld van een dynamische marktsector verscheen telkens weer de droevige gestalte van een afgeleefde en uit zijn krachten gegroeide bureaucratische moloch. Een agressief economisch neoliberalisme brandmerkte de staat als een obstakel op de weg naar een verdere modernisering van de samenleving.

Het aldus geschetste beeld van de staat is echter een karikatuur van de geschiedenis. In de afgelopen eeuwen zijn er drie grote moderniserende krachten aan het werk geweest: de markt, de staat en de wetenschap. Geen van de succesvolle industrielanden in de wereld heeft een consistente vrijhandelspolitiek gevoerd, een calculerend en behoedzaam protectionisme was de regel (voor de cijfers: zie de Geneefse economisch-historicus Paul Bairoch, Economics and World History, 1993, hoofdstuk 2-4). Datzelfde doet nu de Europese Unie op een wat grotere schaal. Naar binnen toe was het, ondanks alle laissez-faire retoriek, niet anders. Adam Smith zag drie binnenlandse kerntaken voor de overheid: rechtshandhaving, infrastructuur en onderwijs. Eind negentiende eeuw kwam daar de sociale politiek bij, in de twintigste eeuw een heel scala aan economische meet- en regeltechnieken. De naoorlogse verzorgingsstaat integreerde de sociale met de gezinspolitiek en introduceerde een 'sociaal burgerschap'. Ten slotte hebben we in de laatste decennia een ecologische politiek zien ontstaan. Zonder deze lange serie combinaties van markt en staat zou de moderne Europese maatschappij die wij nu kennen, nooit van de grond zijn gekomen. Het is juist de fijnmazige vervlechting van de markt en staat die dit type samenleving haar dynamiek verleent zonder dat het een jungle wordt.

In de binnenlandse politiek zijn er zodoende overal in Europa en dus ook in Nederland, zes kerntaken te onderscheiden: rechtshandhaving, infrastructuur, onderwijs, sociale zekerheid, economische regulering en milieupolitiek. De recente trend de rol van de staat terug te dringen betreft vooral de sociale zekerheid en de economische regulering. Op het gebied van de infrastructuur zien we eerder pogingen om door middel van verschillende vormen van privatisering een semi-overheidssfeer te creëren die minder kostbaar is (hoopt men). De milieupolitiek komt moeizaam van de grond en moet tegen de tijdgeest opgroeien. Het nettoresultaat van een en ander is dat de groei van de staatsuitgaven bijna tot staan is gebracht, maar of er zich nu een dalende trend gaat aftekenen is vooralsnog onzeker.

De werkelijkheid van inkrimping of uitbreiding van kerntaken kan beoordeeld worden op financiële gronden, met efficiency-criteria en aan de hand van de consequenties voor de kwaliteit van het bestaan. Het probleem is natuurlijk dat de drie criteria meestal niet tot dezelfde conclusie leiden. De laatste jaren stond de financiële maatstaf op de eerste plaats. Maar die maatstaf is voornamelijk negatief. Hij zegt ons dat er bezuinigd moet worden maar vertelt niet waarop. De Maastrichtse criteria voor het financieringstekort dreigen deze trend nog aan te scherpen. Het is de vraag of dat verstandig is. De geschiedenis leert dat juist de succesvolle staten op grote schaal schulden maakten en zodoende de toekomst waarop zij een wissel trokken tot werkelijkheid maakten. Een drie procents-plafond kan op termijn een recept voor stagnatie worden.

De efficiency-maatstaf gaat vaak samen met de metafoor van de 'overheid als bedrijf' en heeft inmiddels tot grootschalige privatiseringen geleid. Hier moet gewaakt worden tegen de creatie van monopolies en perverse markten. Privatisering heeft alleen zin als er echte concurrentie mogelijk is: bij de telefoon gaat dat waarschijnlijk beter dan bij de spoorwegen. Zo niet, dan schept men machtige monopolies die hun te hoge kosten zullen afwentelen op de burgers of de staat. Perverse markten kunnen vooral ontstaan bij privatisering van de sociale zekerheid. Het samenspel van verzekeraars, werkgevers en georganiseerde werknemers zal haast vanzelf de slechte risico's naar de overheid toeschuiven. De door de staat geregisseerde verplichte spreiding van risico's over een zo groot mogelijke groep kon weleens de goedkoopste oplossing blijken te zijn, alle marktverhalen ten spijt. In het onderwijs zal privatisering, bij gebrek aan koopkrachtige vraag, niet op grote schaal mogelijk zijn behalve in bepaalde segmenten van het tertiaire onderwijs. In de milieupolitiek, waar het algemene lange-termijnbelang zo vaak tegenover het economische korte-termijnbelang staat, dient privatisering met harde controle en verantwoording tegenover de overheid samen te gaan (zo niet, dan is het een recept voor rampen). Over privatisering in de sector rechtshandhaving kunnen we kort zijn: deze is ten principale onwenselijk. Wie dat niet wil geloven, verdiepe zich in de geschiedenis van het Middeleeuwse politieke bestel: de privatisering van de geweldsmiddelen is een levensgevaarlijke trend die voorbij een bepaald punt onomkeerbaar kan worden.

Ten slotte de kwaliteit van het bestaan. De nationale staat is het hoogste politieke gezag onder God en Brussel, en geen bedrijf met winstoogmerken. De staat heeft geen klanten maar burgers. De levenskwaliteit van de burgers is daarom de laatste en meest fundamentele maatstaf voor succes of falen van de overheid. Het ethos van public service dient voorop te staan en niet een modieuze management-filosofie. Efficiency is mooi, maar het moet een middel blijven en geen doel op zichzelf worden. Dat geldt voor Nederland en evengoed voor de Europese Unie. Zo niet, dan kan men in Brussel de term Europees burgerschap beter uit het politieke vocabulaire schrappen.