Vrede Bosnië vergt nog jaren aandacht

Het vredesakkoord voor Bosnië is vanochtend getekend, maar is iedereen ook klaar voor de uitvoering ervan? Het Amerikaanse Congres heeft zich gisteren op de valreep morrend neergelegd bij het sturen van 20.000 Amerikaanse soldaten naar Bosnië, een derde van de NAVO-vredesmacht van 60.000 man, die al onderweg is om te gaan toezien op de uitvoering.

De Verenigde Naties lanceren echter niet eerder dan op 16 januari een plan voor de terugkeer van de 2,3 miljoen vluchtelingen, op een totale Bosnische bevolking van vier miljoen mensen. De Europese Unie hoopt volgende week te beginnen aan de eerste fondsenwerving en de rest in februari op een donorconferentie binnen te slepen. Europa en de Verenigde Staten kijven intussen over de verdeelsleutel van die kosten, die door de Wereldbank op 7,8 miljard gulden worden geraamd.

Ook zijn ze het nog oneens over de vraag of een Amerikaan of Europeaan gezant moet worden van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), die er onder meer op moet toezien dat binnen zes tot negen maanden verkiezingen in Bosnië worden gehouden. De kans dat straks een grotendeels dakloos electoraat de gang naar het stemhokje maakt, is niet denkbeeldig. Hoe snel zal de euforie over de vrede plaatsmaken voor zorgen over de wederopbouw?

Aan politieke wil lijkt het de internationale diplomatie niet te ontbreken. Maar Westerse diplomaten blijven bezorgd dat de politieke, humanitaire en economische missies in het vredesakkoord, die in belangrijke mate voor rekening komen van Europa, geen gelijke tred houden met de militaire operatie, grotendeels in handen van de VS. Die achterstand is een gevolg van het ijltempo waarin de VS de partijen het vredesakkoord de partijen hebben opgedrongen. De NAVO, die nu de grootste missie in haar bestaan moet gaan uitvoeren, bereidde zich als enige organisatie al langer voor op een vredesoperatie in ex-Joegoslavië.

Pagina 5: Vrede Bosnië blijft testcase diplomatie

Zo blijft 'Bosnië' ook na vandaag een testcase voor de Westerse en vooral Europese diplomatie, en haar instituties. Europa was niet in staat zelf de vrede tot stand te brengen in Bosnië, en had er de sturing van Amerika voor nodig. Zal het nu wel de hoofdrol kunnen vervullen? De 'nieuwe NAVO', de vaak verdeelde EU en de tamelijk onbekende OVSE kunnen nu ieder op hun eigen manier hun bestaansreden rechtvaardigen en hun autoriteit tegenover de Europese burgers versterken.

Voor de NAVO gaat het daarbij niet alleen om de eerste echte vuurproef na de Koude Oorlog, maar ook om de acute uitvoering van haar belangrijkste nieuwe doelstelling: uitbreiding naar Oost-Europa. Met de deelname van een tiental landen uit Midden- en Oost-Europa aan de 'implementatiemacht', IFOR, mag de alliantie aantonen hoe die samenwerking in de praktijk verloopt. De deelname van Rusland aan IFOR is een beproeving van de 'speciale relatie' die de NAVO met Rusland wil: schikt Rusland zich in de dienende rol binnen IFOR onder een Amerikaanse generaal of wordt het een stoorzender?

Het is onduidelijk of het getouwtrek tussen Frankrijk en Amerika over de OVSE-gezant, de financiële verdeelsleutel en de naamgeving van het Vredesverdrag Bosnië (Dayton- of Elysée-akkoord?) meer om het lijf heeft dan kortstondig gedrang om de voorste plaatsen in de diplomatieke ereloge. Of is het de proloog van een machtsstrijd in deze operatie?

Een probleem lijkt voorlopig de supervisie van de wederopbouw. De Zweedse oud-premier Bildt is als Hoge Vertegenwoordiger aangesteld om het niet-militaire deel van de operatie te leiden. Maar vooralsnog heeft hij geen machtsbasis. Hij mag pendelen tussen de Wereldbank, het Rode Kruis, de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR en de OVSE, maar enig gezag over de instituties heeft hij niet.

Er komt weliswaar een Peace Implementation Council die iedere zes maanden bijeen moet komen om het verloop van de wederopbouw te bespreken, maar die heeft geen regels voor de besluitvorming. Daarbij komt dat besluitvorming met zestien Europese landen in EU-verband soms al een hachelijke kwestie is, en dat geldt temeer als er 53 lidstaten, zoals bij de OVSE, aanschuiven. Het risico bestaat dat Bildt verzeild raakt in een diplomatiek en organisatorisch labyrint en dat zijn bijdrage bestaat uit een onwerkzaam samenraapsel van wat alle landen en organisaties inbrengen.

De taken zijn niet gering: Bosnië-Herzegovina is een kreupele staat, opgedeeld in twee elkaar vijandig gezinde entiteiten, waarvan de ene - de Servische Republiek - niet met de andere wil samenwerken en waarvan de andere - de moslim-Kroatische federatie - niet meer is dan een door de Amerikanen met veel dreigementen afgedwongen verstandshuwelijk. Het is min of meer een fictie dat er een centraal gezag komt: de Servische Republiek zal de beslissingen van dat centrale gezag vrijwel zeker negeren.

De kreupele staat is volledig verwoest, staat voor twee miljard dollar in het krijt en telt 2,3 miljoen vluchtelingen. Er zijn ruim 200.000 mensen gedood, volgens de Bosnische regering zelfs een kwart miljoen. Van de vooroorlogse economie is vrijwel niets over. Niet alleen woningen zijn verwoest, maar ook fabrieken, ziekenhuizen, bruggen en wegen, scholen en krachtstations.

De internationale gemeenschap zal de vrede de komende jaren voortdurend moeten schragen. En dat vergt vermoedelijk een langer verblijf van de NAVO-vredesmacht, waarvoor nu een jaar is uitgetrokken. Hetzelfde geldt voor de financiële steun.

Een ander probleem: de vluchtelingen. Het vredesakkoord gaat er van uit dat alle vluchtelingen moeten terugkeren naar hun woonplaatsen of compensatie ontvangen. Maar de meeste vluchtelingen kunnen niet terug naar huizen die zijn verwoest of worden bewoond door de mensen die hen hebben verjaagd; die huizen staan in gebieden die door een 'tegenpartij' worden beheerst en waar terugkerende vluchtelingen hun leven niet zeker zijn.

Nog een probleem: Sarajevo. Tienduizenden Bosnische Serviërs hebben de oorlog overleefd in het door de Bosnische regering beheerste deel van de stad. Zij zijn vertegenwoordigd in alle vertegenwoordigende organen. Zij vormen het levende bewijs dat de multi-etnische samenleving werkt. Maar tienduizenden andere Bosnische Serviërs hebben de oorlog doorgebracht in vijf voorsteden van Sarajevo, die deel uitmaakten van de 'Servische Republiek' van Radovan Karadzic en van waaruit 'moslim-Sarajevo' werd gebombardeerd. Van hen sprak zondag 98 procent zich uit tegen de vereniging van Sarajevo onder gezag van de regering van de moslim-Kroatische federatie. De internationale gemeenschap weet nog niet hoe met de gerezen spanningen moet worden omgesprongen.

Ook de be- en ontwapening zijn een probleem. In het akkoord is een geleidelijke ontwapening van de strijdende partijen voorzien. Anderzijds is vooral in de VS de roep groot om de Bosnische federatie met wapens en trainingsfaciliteiten in staat te stellen zich in de toekomst zelf te verdedigen. Dat is ook de hartewens van de Bosnische regering.

Voor 'Oost-Slavonië', het met het Bosnische probleem samenhangende conflict tussen Kroatië en de Kroatische Serviërs, is in Dayton een regeling getroffen vol lacunes en open vragen. Onduidelijk is hoe het interim-bestuur eruit komt te zien, wat voor vredesmacht er moet worden gelegerd en welke toekomst de vluchtelingen wacht. Voorts lijken de constitutionele arrangementen, met parlementaire verdeelsleutels waarmee de twee entiteiten elkaar voortdurend kunnen saboteren en een zwak centraal gezag, tamelijk onwerkbaar.

Hier tegenover staat dat sinds 'Dayton' ook hobbels zijn genomen. Toen bleef een cruciale vraag open: zou de Servische president Milosevic de Bosnische Serviërs ertoe kunnen brengen het akkoord te aanvaarden? Die vraag is voorlopig positief beantwoord. Radovan Karadzic sputterde heftig, maar bond in. Met hoeveel goede wil hij de vrede begroet, valt echter af te leiden uit de opmerking die hij vijf dagen geleden nog maakte: “Op het politieke vlak zal de Servische Republiek de Unie van Bosnië-Herzegovina nooit erkennen. Daarom zullen we ons inspannen om de mate van integratie van de Servische Republiek in Bosnië-Herzegovina tot een minimum te beperken.”