Senaat moet afstand houden; In het evenwicht tussen Tweede en Eerste Kamer is de integrale verkiezing van de senaat sinds 1983, geen gelukkige greep geweest

Het politiek activisme dat in de vorige kabinetsperiode door de Eerste Kamer waarde, leek van tijdelijke aard. Met een nieuwe Tweede Kamer, een nieuwe regeringscoalitie en een nieuwe senaat zou de rust en de reflectie in de senaat weerkeren. De geest lijkt echter een beetje uit de fles, stelt Thom de Graaf. Er zijn redenen genoeg om uiterst behoedzaam te zijn met het politieke activisme in de senaat

De Eerste Kamer werd enkele jaren geleden enigszins spottend de Chambre de Révolution genoemd. Deze bijnaam typeerde een nieuw politiek zelfbewustzijn van de senaat, dat zo leek het toen, alles te maken had met de krachtige en dwarse persoonlijkheid van wijlen senator Kaland. De CDA-voorzitter begroette in 1989 het zojuist aangetreden kabinet-Lubbers/Kok 'functioneel kritisch' en betoogde bij de Algemene Beschouwingen dat “niet bepaalde afspraken door anderen gemaakt maar argumenten (...) van doorslaggevende betekenis zijn”. Met andere woorden: het regeerakkoord was niet door en met de CDA-senaatsfractie gesloten en zou dan ook geen politieke betekenis hebben in de beoordeling van het kabinet. Zoals bekend kwam het tussen kabinet en CDA-fractie nooit meer echt goed.

Het politiek activisme dat door de Eerste Kamer waarde in de vorige kabinetsperiode, leek van tijdelijke aard en had, behalve met tegenstrevende persoonlijkheden, alles te maken met een heimwee van veel christen-democratische senatoren naar de vertrouwde coalitie met de VVD. Sommigen beweerden dat ook de slechte kwaliteit van de wetgeving die uit de Tweede Kamer kwam het vuur van de senaat aantrok. Een betere verklaring leek te vinden in het ongebreideld monisme dat in die dagen de meerderheid van de Tweede Kamer de gevangene deed zijn van het kabinet. 'Stemvee' noemde Kaland de Tweede-Kamerleden en dientengevolge moest het echte parlementaire debat wel aan de overzijde van het Binnenhof plaatsvinden.

Met het optreden van een nieuwe, uiterst dualistische Tweede Kamer, een nieuwe regeringscoalitie en een nieuwe senaat zou men veronderstellen dat de rust en de reflexie in de prachtig gerestaureerde Eerste Kamer zijn weergekeerd. Bij de recent gehouden Algemene Beschouwingen bleek daarvan echter weinig. Ditmaal was het de nieuwe VVD-fractie, die weinig leek te willen weten van de terughoudendheid, die de Eerste Kamer van oudsher betracht. In zekere zin ging fractievoorzitter Korthals Altes verder dan Kaland destijds: hij begon gelijk te onderhandelen over de compensatie die de VVD-senaatsfractie wilde hebben voor de eventuele aanvaarding van het correctieve referendum, nog voor er een voorstel daartoe bij de Tweede Kamer is ingediend. Ook hem leek het bestaan van een regeerakkoord, waar de Eerste Kamer immers formeel buiten staat, in het geheel niet te deren.

Een politiek oordeel over deze manoeuvre is snel gegeven: de politieke leiding van de VVD zetelt in de Tweede Kamer en het woord van de ene Frits bindt in politieke zin ook die andere in de senaat. In ieder geval zal de wederspannigheid van de Eerste-Kamerfractie van de VVD op dit belangrijke politieke issue door de coalitiegenoten al snel als contractbreuk worden uitgelegd.

Staatsrechtelijk valt echter meer op te merken. De zuiver politieke opstelling van de VVD in de Eerste Kamer staat niet op zichzelf. Ook andere senaatsfracties, zoals van de PvdA en D66, zoeken een zekere zelfstandigheid in hun politieke positie ten opzichte van regering en Tweede Kamer. Geen monisme, geen dualisme, maar trigonalisme: een driehoeksrelatie tussen regering, Eerste en Tweede Kamer, waarin alle partners eigen politiek bedrijven op gepaste afstand van elkaar.

Strikt genomen heeft de Eerste Kamer het recht zich een eigen, van de Tweede Kamer af te zonderen politiek profiel aan te meten. Er is immers geen enkel geschreven of ongeschreven regel die tot volgzaamheid en politieke distantie verplicht. De politiek bepaalde samenstelling van de Eerste Kamer leidt onvermijdelijk tot afweging en besluitvorming die niet alleen strikt juridisch en afstandelijk is. Ook de vertrouwensregel geldt onverkort tussen Eerste Kamer en kabinet. De parlementaire geschiedenis leert dat ministers en staatssecretarissen zich daar terdege van bewust zijn.

Staatsrechtelijk bezien heeft de Eerste Kamer dus de volle bevoegdheid om wetsvoorstellen op politieke gronden te verwerpen. Maar toch past daarbij een zekere terughoudendheid. Die heeft niet alleen te maken met de wenselijkheid van heldere politieke verhoudingen en bestuurbaarheid van het land, maar ook met de positie van de Eerste Kamer in het staatsbestel. Senatoren zijn nu eenmaal niet rechtstreeks gekozen, maar moeten het doen met een indirecte legitimatie via Provinciale Staten. In de tweede plaats heeft de Grondwet Tweede en Eerste Kamer niet op gelijke voet willen behandelen en de politieke praktijk heeft zich daarbij aangesloten: de Eerste Kamer kan alleen maar over wetsvoorstellen stemmen en niet amenderen en het actuele debat over nota's, notities en andere beleidsvoornemens vindt nagenoeg uitsluitend in de Tweede Kamer plaats. Uit de rechtstreekse legitimatie van de Tweede Kamer met daaraan voorafgaand de strijd om de kiezersgunst, volgt, zij het gebrekkig, een democratische grondslag voor de regeringsvorming. De Eerste Kamer blijft daarbij volledig afzijdig en juist die afzijdigheid verhindert de Eerste Kamer om al te gemakkelijk de draad tussen kiezers en kabinet door te knippen. In dit kader is voorts van belang dat ons constitutioneel bestel geen conflictbeslechting kent als beide Kamers het onderling oneens zijn. Een politieke crisis tussen Eerste Kamer en kabinet kan bovendien alleen maar worden uitgevochten door niet de Eerste Kamer maar de Tweede Kamer te ontbinden en zo de kiezers om raad te vragen. Daarvoor was het Tweekamerstelsel niet echt bedoeld.

Dat alles leidt er toe dat de Eerste Kamer het politieke primaat van de Tweede Kamer moet accepteren, er zit weinig anders op. Een individuele bewindspersoon kan in de Eerste Kamer nog wel eens vallen, maar een heel kabinet is meer het werk van de collega's aan de overkant. En die zitten ook op de eerste hand in het politieke machtsspel. Dat besef bestaat al decennia lang in de Eerste Kamer, maar waarom dan toch dat politieke activisme van de laatste jaren? In een recent verschenen opstellenbundel over de Grondwet toont oud-senator Jan Vis op overtuigende wijze aan dat dit samenhangt met de invoering in 1983 van de integrale verkiezing van de Eerste Kamer. Sindsdien wordt niet langer elke drie jaar de helft van de Eerste Kamer vernieuwd, maar eens in de vier jaar de gehele Kamer. Een volledig vernieuwde Eerste Kamer kan daardoor een meer actuele samenstelling hebben dan de Tweede Kamer en wordt ook meer als een politiek orgaan beleefd. De verkiezingen voor de Provinciale Staten, waar de samenstelling van de Eerste Kamer op is gebaseerd, zijn ook meer en meer als electorale graadmeter gaan functioneren. De grote electorale verschuivingen van de afgelopen jaren geven aan die nieuwe politieke functie van de verkiezing van de Eerste Kamer nog eens een extra accent.

In het tere evenwicht tussen Tweede en Eerste Kamer is de integrale verkiezing van de laatste sinds 1983 dus geen gelukkige greep geweest. De geest lijkt nu een beetje uit de fles. Vooralsnog leidt het nog niet tot onoverkomelijke problemen, omdat het nieuwe elan in de Eerste Kamer is ingebed in een betrekkelijk veilige meerderheid van de regeringspartijen, waarvan dan eens de een, dan eens de ander incidenteel zal afwijken van de geestverwante fracties in de Tweede Kamer. Veel moeilijker zou het worden als door de integrale verkiezing de oppositie plotseling een meerderheid in de Eerste Kamer verkrijgt. Ons constitutioneel bestel biedt daar geen goede oplossingen voor, anders dan dat het kabinet ontslag aanbiedt om zodoende kiezers een nieuwe Tweede Kamer te laten samenstellen. En ook dan kan, door het grillig verloop van electorale voorkeuren, een patstelling blijven bestaan. Pleidooien om in de toekomst de Eerste Kamer niet alleen integraal maar ook nog rechtstreeks te verkiezen, zijn naar mijn oordeel hoewel democratisch goed bedoeld, volstrekt heilloos. Met twee volledig bevoegde kapiteins op de brug is nog nooit een schip goed gevaren. Afschaffing van de Eerste Kamer, een oude maar tegenwoordig wat vervaagde wens van D66, zou dan beter zijn.

Al met al zijn er genoeg redenen om uiterst behoedzaam te zijn met politiek activisme in de Eerste Kamer. Hoezeer de Eerste-Kamerleden ook in hun recht staan om politiek te oordelen, voorwaarden te stellen of te zinspelen op politieke crises, het lijkt voor de helderheid van de politieke cultuur en voor het behoud van het tere evenwicht in het staatsbestel verstandig om het eerder te zoeken in reflectie dan in revolutie. Bij die reflectie past ook de suggestie van de Amerikaanse hoogleraar Michiels in eerdergenoemde opstellenbundel om eens gebruik te maken van het enquêterecht dat immers ook aan de Eerste Kamer is toegekend. De Eerste Kamer is zowel in samenstelling als in afstandelijkheid bij uitstek geschikt om leiding te geven aan parlementaire onderzoeken naar de kwaliteit, de uitvoering en de toekomstige kaders van wetgeving op belangrijke maatschappelijke terreinen. De kracht van de Eerste Kamer ligt niet in de doublure, maar in de afstand van het politieke gewoel van alledag.