'Mestbeleid dreigt voor de derde keer fout te gaan'

De Tweede Kamer bespreekt volgende week de integrale notitie mest- en ammoniakbeleid van de ministers Van Aartsen (landbouw, natuurbeheer en visserij) en De Boer (milieu). Het agrarisch bedrijfsleven wil de 475 miljoen gulden voor 'flankerend beleid' bestemmen voor de varkenshouderij. Prof. dr. A.J. Oskam, hoogleraar landbouwpolitiek in Wageningen, vindt dat merkwaardig. “De overheid dreigt voor de derde keer in de fout te gaan.”

Een ezel stoot zich in 't gemeen geen tweemaal aan dezelfde steen, zegt het spreekwoord, maar dat geldt niet voor de Nederlandse overheid. Bij de Interimwet beperking varkens- en pluimveebedrijven van 1984 werd na jaren van talmen ineens een bouwstop voor stallen in de intensieve veehouderij afgekondigd. Maar de deuren van heel wat gemeentehuizen stonden wagenwijd open om nog snel een bouwvergunning te 'regelen'. Dit verstoorde een evenwichtige en verantwoorde ontwikkeling van de intensieve veehouderij: juist in gebieden waar de mestproblematiek groot was, werden vervolgens nog veel stallen gebouwd. “Deze gang van zaken had zeer nadelige gevolgen voor degenen die in correct opererende gemeenten woonden of die een weekendbezoek aan het gemeentehuis achterwege lieten”, zegt Oskam.

Bij die fout is het niet gebleven?

“Je zou je voor kunnen stellen dat de Nederlandse overheid daar iets van had geleerd. Maar nee. Bij de Meststoffenwet en de Wet Bodembescherming, die in 1987 in werking traden, werd door de overheid vooraf afgekondigd, dat de teldatum voor rundvee, varkens en pluimvee op 31 december 1986 zou vallen. Dus hielden boeren in die periode zoveel mogelijk vee aan - er werd bovendien niet echt geteld - en de daaruit resulterende mestproduktierechten waren duidelijk groter dan bij échte veestapel in die periode paste. Je kunt dus stellen dat de overheid voor een tweede keer een maatregel had ingevoerd, die nauwelijks effect sorteerde. Enkel het feit dat mestrechten tijdenlang beperkt verplaatsbaar en niet verhandelbaar waren, maakte dat de problemen op sommige bedrijven begonnen te knellen. De mestproduktie van varkens nam in de periode tussen '84 en '88 toe met 21 procent. Het groeitempo lag nog hoger dan in de voorafgaande periode tussen '70 en '84. Er was dus volstrekt geen sprake van een terugloop in de mestproduktie in de sector waar de mestproblematiek het meest nijpend was.

“Maar dat was niet het enige. Ook de varkensprijzen waren zeer laag tot ver in 1988. Het is aannemelijk dat het patroon van de varkenscyclus, die over de periode 1950-1970 zo helder naar voren kwam, maar die in latere jaren al wat aan glans aan het verliezen was, toch nog ernstig is verstoord door de manier waarop de overheid de problematiek heeft aangepakt. Een flink verlies voor de varkenshouderij was het resultaat en dat was eigenlijk de belangrijkste oorzaak van de wat teruglopende varkensstapel over de periode '88 tot '91. Maar goed, de gedachte was dat na deze ongelukkige hobbels er toch een geleidelijke vermindering van de mestproblematiek zou zijn tot het jaar 2000. De overheid had immers een beleid voor de lange termijn uitgezet en het agrarisch bedrijfsleven wist duidelijk waar het aan toe was. In de derde fase zou er 'evenwichtsbemesting' komen.”

Daar dreigt nu ook weinig van over te blijven?

“De overheid is nu al een paar jaar aan het onderhandelen met het agrarisch bedrijfsleven over de verdere invulling van de derde fase van het mestbeleid. Voor een deel komt dat doordat er tussen de ministeries sterk verschil van inzicht bestaat. Sommigen vinden dat de overheid alles moet regelen, anderen willen alleen maar randvoorwaarden stellen. Sommigen hechten veel belang aan een correcte, controleerbare beleidsuitvoering, waarbij bovendien alle overtredingen zorgvuldig bestraft worden. Anderen gaat het meer om het uiteindelijke doel, het terugbrengen van de milieuvervuiling. Idealisten willen graag dat er 'voldoende draagvlak' is voor een beleid, maar anderen realiseren zich dat zo'n draagvlak niet valt te realiseren wanneer een sector daar - zij het vermeende - nadelen van ondervindt. De 'Integrale notitie' die nu op tafel ligt, is het voorlopige eindpunt van dit moeizame proces.”

“We kunnen nu constateren”, vervolgt Oskam, “dat de overheid niet in staat is geweest om de afgesproken derde fase mestwetgeving binnen de oorspronkelijke termijnen tot een goed eind te brengen. Het is niet ongebruikelijk dat een pressiegroep - in dit geval vooral de varkenshouders - een belangrijke verschuiving in het beleid veroorzaakt. Je zou denken dat het beleid dan ten gunste van die varkenshouders wordt omgebogen. Dat zou ook in dit geval kunnen, maar het is verre van zeker. In elk geval gaat het ten koste van het milieu. We moeten erkennen dat verschillende - afgesproken - beleidsdoelen niet worden gerealiseerd. Kennelijk is de maatschappij niet in staat om tegen vervuiling op te treden die wordt veroorzaakt door een groep die gewend is forse intimidatiemethoden te gebruiken en soms de volgende dag weer met diezelfde overheid om de tafel zit. Bovendien gaat het om een pressiegroep met een relatief laag inkomen. Demonstaties lukken beter als je zegt dat je plotseling in je bestaan wordt bedreigd. Het is opvallend dat tegenstanders als de milieubeweging zich zo rustig houden en zich voorlopig achter de rug van de overheid verschuilen.”

Uw belangrijkste bezwaren gelden het flankerend beleid ?

“In de zomer is de overheid gaan denken over 'stimulering en herstructurering' en een aanmerkelijk deel van de notitie is daar aan gewijd. Sanering lijkt het meest voor de hand te liggen, maar dat is in politiek jargon natuurlijk een beladen term. Men spreekt liever van 'stimulering', 'innovatie', 'investeren in schone technologie' en 'bedrijfsontwikkeling'. En een zo breed opgezet beleidspakket wordt door het bedrijfsleven nog een keer naar eigen believen omgebogen.

“Een deel van het agrarisch bedrijfsleven, zoals het Produktschap voor Vee, Vlees en Eieren en de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland dreigt de overheid nu voor een derde keer fors in de fout te sturen. Ze concentreren zich op investeringen en bedrijfsontwikkeling in de varkenshouderij. Dat is nogal een merkwaardige invulling van flankerend beleid.”

Wat heeft dat tot gevolg ?

“De investeringssubsidies zullen opnieuw leiden tot een uitbreiding van de produktie. En met die subsidie is de bedrijfstak in staat om te concurreren op de grondmarkt, de markt voor de afzet van mest en op de markt voor vlees. Melkveehouders, de rundvleesmesterij en kippenhouders zijn daarvan de dupe, want zij moeten meer betalen voor de afzet van mest. De varkenshouders worden dus zwaardere concurrenten op de mestmarkt. En voorzover de overheid nog van plan was om mestproduktierechten op te kopen, zal ze moeten constateren dat de prijzen van deze rechten hoog liggen. Het eind van het verhaal is volstrekt duidelijk. De overheid subsidieert voor de zoveelste keer investeringen en produktie-uitbreiding op bedrijven. De andere agrarische sectoren worden daar niet beter van en dus blijven de inkomens laag. Het milieu is het kind van de rekening en over een aantal jaren zullen de dan protesterende varkensboeren met recht en reden stellen dat het per slot de overheid was die heeft gesubsidieerd om nieuwe stallen te bouwen. Waarom zouden ze dan minder moeten produceren?”

Hoe kunnen dit soort ongelukken worden voorkomen?

“De overheid kan volstaan met een relatief beperkt vangnet voor boeren die door nieuwe normen in de problemen komen. Zolang de verhandelbare mestproduktierechten nog bestaan - het is de bedoeling om ze in 1997 nog niet af te schaffen - kan het beleid daar in hoofdzaak op worden toegespitst. De rekensom is simpel. Je laat de boeren in enkele tranches opgeven welke mestproduktierechten zij willen inleveren en tegen welke prijs. Daarbij zijn misschien twee aanvullende maatregelen nodig. Een beperkte vergoeding voor het buiten gebruik stellen van een x-aantal varkensplaatsen per bedrijf of een beperkte vergoeding voor het stopzetten van een bedrijf, met een aflopend bedrag naarmate de boer dichter bij de 65 jaar komt.

“De overheid moet criteria opstellen voor wat zij wil bereiken. Daarbij zal het verminderen van de fosfaatbelasting tegen de geringste lasten het belangrijkste criterium zijn. Alleen complete en nog functionerende bedrijven, die bovendien de veehouderij volledig stopzetten en alle bijbehorende mestproduktierechten inleveren, komen daarvoor in aanmerking. In feite kan het parlement nog met zo'n nadere uitwerking komen. Maar daarvoor is eensgezindheid van de regeringsfracties een voorwaarde.

“Het zal duidelijk zijn dat deze vorm van sanering het meest ten goede komt aan bedrijven die toch al van plan waren om te stoppen. Je legt daarmee een soort bodem in de markt en je zorgt voor een 'warme sanering', of dat nu geldt voor een bedrijf dat zich door de overheid laat saneren of een bedrijf dat zich door een ander laat overnemen”.

Maar wat merkt de 'moderne' veredelingslandbouwer of melkveehouder nu van deze actie?

“Die heeft drie voordelen. De mestafzetkosten zullen lager zijn dan bij beleid waarbij sanering achterwege blijft en de beschikbare middelen in investeringssubsidies en bedrijfsontwikkeling worden gestoken. De marktprijs voor bijvoorbeeld varkens, biggen en wellicht gespecialiseerd rundvlees zullen daarnaast hoger zijn in de situatie waarin wordt gesaneerd. Bovendien wordt de grondprijs wat lager. Dit relatieve voordeel kunnen bedrijven die vooruit willen, gebruiken om in nieuwe technologie te investeren.”

Waarom reageert de landbouw zo furieus en waarom kan de overheid zo weinig weerstand bieden?

“De landbouw, en met name de varkenshouderij, reageert furieus op de nadere uitwerking van het beleid. Omdat de overheid toegeeflijk is en bovendien op sommige punten minder overtuigd is van de normen dan enkele jaren terug, ontstaat er ruimte voor actie. Verder is het in deze sterk op consensus gerichte maatschappij een standaardmethodiek dat overheid en landbouworganisaties veelvuldig overleggen om tot een akkoord te komen. In zo'n situatie zijn de 'oude leiders' direct versleten, wanneer zij een akkoord hebben afgesloten. Dit geldt nog sterker naarmate landbouworganisaties in 'transformatie' zijn en minder gebruik kan worden gemaakt van reputaties, men bezig is met een nadere uitwerking van het eigen beleid en naarmate de verschillen van inzicht tussen de top en de basis groter zijn. Dat is op het ogenblik het geval.

“Een van de grote problemen is dat er geen goede indicaties zijn van de schade die een zwaardere belasting van het milieu veroorzaakt. Daardoor wordt het milieubeleid vooral gevoerd op basis van normen, die ten einde raad maar bedacht worden om problemen op te lossen. Die normen fungeren dan als de heilige koeien van ambtenaren en milieubeweging. Elke afwijking is een misdaad. Hier wringt de schoen in de afweging van belangen. Vele rapporten komen met berekeningen over de schade die landbouw en agribusiness lijden bij produktievermindering. Vaak moet je bij die rapporten ook nog vraagtekens zetten. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met aanpassingsmogelijkheden, die zich in de loop van de jaren zullen aandienen. Aan de andere kant is de milieuschade op geen enkele wijze in beeld te krijgen. Meer en beter onderzoek is vereist en dat kan leiden tot een betere afwegingen in de politiek.”

Hoe zou het flankerend beleid er uit moeten zien?

“Naar mijn mening zullen investeringssubsidies dus tegengesteld werken aan de doelstellingen op lange termijn. Bovendien is het merkwaardig dat de 475 miljoen gulden die is uitgetrokken om de problemen in de dierlijke produktiesector op te vangen, geheel naar de varkenshouderij zouden gaan. Die beperking vooraf is niet efficiënt en ook heel merkwaardig in het marktgerichte denken dat de overheid nastreeft. De overheid verkeert gelukkig in de situatie dat flankerend beleid voor de mestproblematiek nog verschillende kanten op kan.”