Zonder ingrijpen van overheid blijft Afrika economisch achter

Afrika zal niet in de economische vaart der continenten worden opgestoten zonder gerichte interventies van de overheid. Daarover bestond overeenstemming op de conferentie van wetenschappers ter voorbereiding van de tweedaagse bijeenkomst van de Global Coalition for Africa (GCA) die vandaag in Maastricht eindigt. “Je kunt boeren niet vertellen voor de wereldmarkt te gaan produceren als er zoveel gaten in de wegen zitten dat het onmogelijk is hun produkten naar een haven te vervoeren.”

Slechts enkele zinnen had de wetenschapper uit Oxford nodig om de showcase van liberalisering van de Wereldbank en het Internationale Monetaire Fonds in Afrika de grond in te boren. “Na 1983 heeft Ghana alles gedaan wat de dokter (de Wereldbank, red.) vroeg”, aldus Sanjaya Lall. “In hoog tempo werd de Ghanese economie blootgesteld aan de vrije markt. Na twaalf jaar economisch herstelprogramma moet je echter concluderen dat het 'Ghanese wonder' morsdood is. Sectoren die de internationale concurrentie niet aankonden, zijn ten onder gegaan maar andere die dat waarschijnlijk wel kunnen, komen niet tot ontwikkeling. De reden daarvoor is simpel: de Ghanese overheid heeft niet genoeg gedaan om in potentie succesvolle sectoren te helpen.”

Er waait een nieuwe wind onder ontwikkelingseconomen die zich met Afrika bezighouden. Staatsinterventie in de economie wordt niet langer als per definitie onwenselijk beschouwd. De staat heeft wel degelijk een taak, zo was de consensus afgelopen vrijdag in Maastricht. En die taak bestaat er niet alleen uit om te zorgen voor een goede infrastructuur of voor adequate onderwijsvoorzieningen. De staat moet nagaan welke economische sectoren op de wereldmarkt het hoofd boven water kunnen houden en alles in het werk stellen om zulke bedrijfstakken op die markt voor te bereiden.

Een aantal factoren verklaart de populariteit van deze zogeheten marktgerichte staatsinterventie. In de eerste plaats is de structurele aanpassing in de meeste Afrikaanse landen op een grote teleurstelling uitgelopen. Liberalisering van de economie zoals die door de Wereldbank en het Internationale Monetaire Fonds wordt voorgestaan, leidde nergens tot de groei die veel Afrikaanse politici ervan hadden verwacht. In een vorig jaar jaar verschenen rapport over de structurele aanpassing in Afrika gaf zelfs de Wereldbank toe dat een land als Ghana - waarvan het bruto nationaal produkt (BNP) ongeveer vijf procent per jaar groeit maar dat een bevolkingsgroei kent van zo'n drie procent - nog vijftig jaar groei nodig heeft voordat de gemiddelde Ghanees onder de armoedegrens vandaan komt.

Een aantal deelnemers aan de conferentie maakte eind vorige week de rekening op van de kosten van de structurele aanpassing. De werkgelegenheid in de formele sector is in de meeste Afrikaanse landen drastisch afgenomen, een groot gedeelte van de bevolking leeft onder de armoedegrens en het rudimentaire sociale vangnet dat er vroeger was, is door de gedwongen overheidsbezuinigingen van de laatste jaren min of meer verdwenen, zo luidde de conclusie. “Mensen verwijten mij emotioneel te zijn als ik over het beleid van de Wereldbank praat”, aldus Yash Tandon uit Zimbabwe. “Maar hoe kan ik dat niet zijn als ik zie dat in mijn land door de opgelegde bezuinigingen de sterfte onder zuigelingen sterk toeneemt?”

Veel aandacht was er ook voor de gevolgen van de structurele aanpassing op de dienstverlening van de overheid. Als de Afrikaanse staten steeds maar weer verder moeten bezuinigen, zijn ze niet in staat om de weinige taken uit te voeren die zelfs de Wereldbank van hen verwacht, aldus veel deelnemers. “Ik heb het in 1983 al gezegd”, aldus de in Tanzania werkzame econoom Brian Van Arkadie. “Je kunt niet verwachten dat ambtenaren hun werk goed blijven doen als ze geen redelijk salaris krijgen. Het resultaat van steeds maar weer bezuinigen zie je nu in Tanzania. Het heeft geen zin meer om Tanzaniaanse boeren te vertellen dat ze voor de wereldmarkt moeten produceren want er zitten inmiddels zoveel gaten in de wegen in Tanzania dat het niet meer mogelijk is om hun produkten naar havens te vervoeren.”

Ook bestudering van de pijlsnelle economische ontwikkeling van de landen in Zuidoost-Azië heeft een rol gespeeld bij de hernieuwde waardering voor staatsinterventie. De Nigeriaanse econoom Titus Adeboye gaf vrijdag een overzicht van de maatregelen die landen in die regio genomen hebben om hun industriële sector te stimuleren. “Japan, Zuid-Korea en Taiwan beschermden hun industrieën totdat deze in staat waren de concurrentie uit andere landen het hoofd te bieden. Zo zorgde de regering ervoor dat het gemakkelijk was voor sectoren waarvan deze succes verwachtte, om aan leningen te komen tegen een zeer lage rentevoet. En terwijl de elites in die landen economische ontwikkeling hoog in hun vandaal voerden, hadden ze tegelijkertijd een grote afkeer van directe buitenlandse investeringen omdat ze vonden dat hun landen zichzelf maar moesten ontwikkelen.”

Nu hebben ook functionarissen van de Wereldbank al vele malen toegegeven dat de overheden van de 'Tijgers' nauw betrokken waren bij de ontwikkeling van het economische wonder in hun landen, maar volgens de Bank was er hier sprake van unieke omstandigheden. Zo zijn de meeste Aziatische landen zeer homogeen wat de samenstelling van hun bevolking betreft en worden ze al enige eeuwen bestuurd door een efficiënte bureaucratie. Het Zuidoostaziatische ontwikkelingsrecept zou daarom niet toepasbaar zijn op Afrika. “Dat is puur paternalisme van de Bank”, aldus Adeboye. “Waarom zouden wij in Afrika niet kunnen doen wat in Azië wel mogelijk was?”

Toch lag daar voor veel deelnemers de kernvraag. Afrikaanse staten verschillen immers fundamenteel van die in Zuidoost-Azië. Zo ontbreekt het de elite, zo gaf ook Adeboye toe, aan het plichtsbesef dat de heersende groepen in Zuidoost-Azie wel ten toon hebben gespreid. “De Afrikaanse elite ziet lidmaatschap van een regering niet als een mogelijkheid zich dienstbaar op te stellen jegens het volk, maar als een uitgelezen kans om snel macht, invloed en rijkdom te verwerven.” Volgens Adeboye hanteert de elite bij haar politiek handelen een duidelijke rangorde van doeleinden. “Eerst denkt ze aan zichzelf, vervolgens aan haar etnische groep, dan aan haar religieuze of geografische achterban, en ten slotte aan haar politieke partij. Als er dan nog tijd over is, denkt ze ook nog even aan het nationale belang.”

Volgens Brian Van Arkadie gaat het er in feite niet eens om of een regering in Afrika democratisch is of niet. “Als je naar Zuidoost-Azië kijkt moet je concluderen dat de democratische staatsvorm helemaal niet per definitie gunstig is voor economische ontwikkeling. Misschien is het zelfs wel zo dat een militaire dictatuur waarvan de elite duidelijk weet wat ze wil, het beter doet op economisch gebied dan een democratie. De echte vraag is de volgende: hoe komt het dat militaire dictaturen in Azië barbaars zijn maar toch de economie weten te ontwikkelen terwijl ze in Afrika barbaars zijn en ook nog eens het land naar de afgrond helpen?”

Sanjaya Lall ziet een aantal taken voor de regeringen in Afrika weggelegd op economisch gebied. Zo zouden zij Research and Development in hun land moeten stimuleren. “In Korea subsidieerde de regering vanaf 1982 onderzoeksprogramma's die zij in het belang achtte van de economische ontwikkeling van het land maar die zo duur waren of waarvan het succes zo onzeker was dat ondernemingen het onderzoek niet aandurfden.” Ook zouden Afrikaanse regeringen de toestroom naar bepaalde sectoren van het onderwijs moeten aanmoedigen. “Korea heeft een bevolking van ongeveer veertig miljoen inwoners maar door het aanmoedigingsbeleid van de overheid zijn er inmiddels ongeveer 400.000 ingenieurs.” In Afrika zouden er ook maatregelen genomen moeten worden om de contacten tussen kleine ondernemingen en grote te vergemakkelijken. “In Korea heeft de regering subcontracting gestimuleerd. In Afrika hebben kleinere ondernemingen vaak het meeste te lijden gehad van de structurele aanpassing. Door subcontracting zou hun levensvatbaarheid sterk vergroot kunnen worden.”

Volgens Van Arkadie heeft het voorlopig echter geen zin om al te hoge verwachtingen te koesteren van staatsingrijpen in de economie in Afrika. “In een land als Sierra Leone bedragen de inkomsten uit belastingen inmiddels minder dan tien procent van het nationale inkomen. Hoe kun je van zo'n regering een actieve economische politiek verwachten?” Volgens de econoom uit Tanzania moet er eerst een aantal stappen worden gezet om het Afrikaanse staatsapparaat uit zijn diepe crisis te halen voordat er ook maar over gericht staatsingrijpen in de economie gedacht kan worden. “Er moeten betere systemen worden bedacht om belastingen te innen en met de beschikbare hulpbronnen moet beter worden omgesprongen. De staat zou speciale aandacht moeten geven aan de ontwikkeling van het onderwijs en de gezondheidszorg.” Pas als aan die vereisten is voldaan kan de Afrikaanse staat ook maar overwegen om een actievere rol in de economie te gaan spelen, zo was zijn conclusie.

Hoe groot de noodzaak is om de economische bakens in Afrika te verzetten bleek in het plenaire debat aan het einde van de studiedag. “Het Westen doet er alles aan om Afrika economisch onder de duim te houden”, aldus de Zimbabweaan Yash Tandon. “Multinationale ondernemingen willen graag dat de arbeidskosten in Afrika laag zijn zodat ze maximum winsten kunnen behalen.” Zijn opmerkingen deden zijn opponent in lachen uitbarsten. “De meeste Afrikaanse regeringen zouden dolgraag multinationals binnen hun grenzen willen hebben. Maar die laten Afrika links liggen en investeren in Azië. Waar zijn de multinationals in Afrika waar u het over hebt?”