Vredesakkoord historisch en vol onzekerheden

De bemiddelaars noemen het een allesomvattende overeenkomst, maar hoe evenwichtig en uitvoerbaar is het gisteren gesloten vredesakkoord voor Bosnië, het vijfde plan in successie na het 'Cutilheiro'-plan (maart 1992), 'Vance-Owen' (januari 1993), 'Owen-Stoltenberg' (juli 1993) en het plan van de internationale Contactgroep (mei 1994)?

Het akkoord omvat veel en is van historisch belang - maar het bevat niet alles. Diep gewortelde haat laat zich niet in drie-weken-Dayton elimineren. Datzelfde geldt voor de aspiraties van Servië en Kroatië om een Groot-Servië en een Groot-Kroatië te vormen.

De Bosnische Serviërs wijzen in hun eerste reactie de overeenkomst af, net als alle eerdere plannen. Zij zijn de grote verliezers van de onderhandelingen en staan internationaal geïsoleerder dan ooit. Zelfs hun gevolmachtigde bondgenoot, de Servische president Miloševic, heeft hen naar hun zeggen niet eens geraadpleegd toen hij concessies deed: Sarajevo wordt niet opgedeeld, er komt een corridor voor de Kroatische-moslimfederatie tussen Sarajevo en Gorazde en de Servische Posavina-corridor wordt niet verbreed.

Daarmee dringt zich meteen de vraag op: zal Miloševic er nu in slagen de onberekenbare leiders in Pale definitief aan te lijnen? Zullen Karadzic en de zijnen hun politieke functies neerleggen, zoals het vredesakkoord van verdachten van oorlogsmisdaden verlangt? Of kunnen hij en generaal Mladic, die formeel gezien mag aanblijven omdat het ambt van opperbevelhebber geen 'gekozen functie' is, een en ander blijven torpederen?

Dat is niet de enige onzekerheid die het akkoord bergt. Onduidelijk is of de bevolking in de twee entiteiten van het nieuwe Bosnië de overeenkomst zal slikken: in Dayton hebben alle drie de leiders forse concessies moeten doen.

Het Amerikaanse Congres kan voorts nog behoorlijk dwarsliggen bij het sturen van 20.000 Amerikaanse soldaten naar Bosnië. De NAVO moet eind volgende week al de eerste militairen naar Bosnië sturen voor een nauwelijks op voorhand te regisseren vredesoperatie, de eerste in haar geschiedenis. De vraag die zich daarbij ook aandient, is of de partijen in Bosnië elkaar nà het vertrek van die vredesmacht niet onmiddellijk weer in de haren vliegen. Voor de handhaving van de vrede en de wederopbouw van Bosnië is een jarenlange, ook financiële betrokkenheid van de internationale gemeenschap nodig en het is nog maar de vraag of de huidige betrokkenheid niet snel zal verdampen.

De constitutionele regeling voor het nieuwe Bosnië is dermate ingewikkeld en zelfs labyrintisch dat van een effectief centraal gezag, zoals voorzien in het Dayton-akkoord, al bij voorbaat geen sprake is.

Pagina 5: Succes van 'Dayton' nog niet verzekerd

De steun van het Amerikaanse Congres blijft een onzekere factor bij het zenden van Amerikaanse troepen voor de vredesmacht, ook al heeft de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden Gingrich zich na het akkoord gisteren gematigd uitgelaten. De overeenkomst dient wellicht op korte termijn de belangen van de Democratische regering, die hiermee de kans op kritiek op een falend Bosnië-beleid tijdens de presidentsverkiezingen kan verkleinen.

De regering-Clinton heeft de afgelopen jaren steeds gezegd dat 'Bosnië' “geen direct strategisch belang” was voor Amerika. Maar uit de onafgebroken inzet van minister van buitenlandse zaken Christopher in de afgelopen dagen is nog eens gebleken hoezeer de Amerikanen tot inkeer zijn gekomen.

Dient het akkoord ook de vrede in Bosnië op lange termijn? De overeenkomst is de strijdende partijen in veertien weken door de strot geduwd. Haast was het motto van van de Amerikaanse gezant Holbrooke, door criciti in eigen kring ook wel Raging Bull genoemd. De partijen is in die periode amper gelegenheid gegund voor nadere overpeinzingen, en die onderhandelingsroes heeft als risico dat ze zich straks, bevrijd van de hete adem van Holbrooke, alsnog bekocht kunnen voelen en bedenken.

De Bosnische president Izetbegovic ontpopte zich de afgelopen weken als een Hamlet-achtige twijfelaar, gemangeld tussen hang naar vrede en hang naar rechtvaardigheid. Bovendien gingen alle drie de leiders in Dayton, naar verluidt, gebukt onder een 'Rabin-effect', zoals ingewijden bij de besprekingen beweren: de presidenten waren zeer bezorgd of hun burgers wel konden leven met hun onderhandelingsresultaat.

De Bosnische Serviërs hebben de meeste concessies moeten doen: de Posavina-corridor, die de gebieden van de Bosnische Serviërs in Noord-Bosnië verbindt met gebieden van de Bosnische Serviërs in het oosten en met Servië, blijft zo smal als hij nu is: vijf kilometer op zijn smalste punt. De Bosnische Serviërs hadden een verbreding van de corridor tot twintig kilometer geëist. Bovendien wordt de status van de stad Brcko, die in de corridor ligt, door internationale arbitrage bepaald.

Verder wordt Sarajevo de ongedeelde hoofdstad van Bosnië, onder gezag van de federale regering. Dat betekent dat de Bosnische Serviërs de vier wijken van de stad die ze beheersen, moeten opgeven. Zij hadden de opdeling van de hoofdstad geëist. Een derde concessie betreft de corridor van Sarajevo naar de moslim-enclave Gorazde in het oosten van Bosnië. De Bosnische Serviërs hebben alle zeilen bijgezet om te voorkomen dat er zo'n corridor komt. Maar die komt er wèl.

Ook op het gebied van de staatkundige structuur hebben de Bosnische Serviërs moeten toegeven: ze krijgen niet de onafhankelijke staat die ze wensten en mogen zich niet afscheiden. Hun eis, in een referendum te mogen beslissen over de vraag of de deel willen blijven uitmaken van de Bosnische staat, werd afgewezen. Meer dan de toezegging “speciale banden” (met Servië) aan te knopen hebben ze niet uit het vuur gesleept.

Het akkoord voorziet in een 'effectieve centrale regering' van Bosnië. De Serviërs leveren eenderde van de leden van het Bosnische parlement. Maar elke beslissing van dat parlement moet worden gesteund door tenminste eenderde van de Servische leden (en eenderde van de moslim- en Kroatische leden). Zo kan een minderheid van 11,1 procent van de leden van het parlement elk besluit torpederen. Zulke labyrintische arrangementen lijken garant te staan voor onwerkzaamheid.

Dat een papieren vrede in Bosnië nog lang geen werkelijke vrede is, toont het voorbeeld-Mostar. Sinds de vorming van de moslim-Kroatische federatie in februari 1994, waarmee een eind werd gemaakt aan een oorlog van een jaar tussen de moslims en de Bosnische Kroaten, werken deze twee partijen formeel samen en staat Mostar onder EU-bestuur. Maar alle akkoorden ten spijt zitten de moslims in Mostar nog steeds in hun getto, zijn vluchtelingen niet naar hun woningen teruggekeerd en is op geen enkel niveau sprake van samenwerking. De vrede is gewapend gebleven. Zo gewapend, dat de EU al herhaaldelijk heeft gedreigd zich uit de stad terug te trekken.

Dat dreigement zegt iets over de taak die de internationale gemeenschap in heel Bosnië wacht: ze zal zich nog jaren om de vrede moeten bekommeren. Als ze de zaak voor gezien houdt, zal de oorlog onherroepelijk oplaaien. De NAVO staat voor een onzeker avontuur: de organisatie moet voor het eerst een vredesoperatie opzetten, en van niet gering formaat: met 60.000 man, tijdens de winter en in bergachtig gebied. De Amerikaanse regering mikt op een verblijf van maximaal een jaar, maar is dat voldoende? De NAVO kan niet eeuwig in Bosnië blijven, terwijl de internationale gemeenschap de vrede van Dayton wel op zeer lange termijn zal moeten garanderen.