'Formulecratie' rond Schiphol holt democratie uit

Binnenkort behandelt de Eerste Kamer de uitbreiding van luchthaven Schiphol. Dit vormt het sluitstuk van de democratische besluitvorming over het grootste infrastructurele project van Nederland in de 20ste eeuw. De investering van 31 miljard gulden vraagt om een uiterst zorgvuldige afweging, omdat deze besteding grote economische en ecologische gevolgen heeft tot diep in de 21ste eeuw.

Ondanks vele inspraakavonden, klankbordgroepen, tientallen rapporten en informatieve brochures is de politiek niet in staat de besluitvorming op een geloofwaardige wijze tot een einde te brengen. Zijn de democratische procedures bij dit soort mega-projecten niet toereikend, is hier sprake van arrogantie van de macht, of is er iets anders aan de hand?

Zelfs over de vraag of de geluidsoverlast toe- of afneemt werden beleidsmakers en insprekers het niet eens. In het milieu-effectrapport over de voorgenomen uitbreiding van Schiphol wordt met stelligheid beweerd dat de situatie voor wat betreft geluidshinder zal verbeteren. Dit rapport spoort met de uitspraken van de Rijks Luchtvaart Dienst (RLD), die al sinds jaar en dag verklaart dat de geluidshinder rond Schiphol jaarlijks afneemt.

De omwonenden ervaren dit anders. Alle isolatieprogramma's ten spijt, zijn zij er stellig van overtuigd dat de lawaaioverlast toeneemt. De forse toename van het aantal door de Commissie Geluidshinder Schiphol geregistreerde klachten over vliegtuiglawaai bevestigt deze overtuiging: 1983: 2.024 klachten, 1.017 klagers; 1988: 3.875 klachten, 1.614 klagers; 1993: 45.054 klachten, 11.794 klagers en 1994: 99.510 klachten, 18.329 klagers.

Zelfs als wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat burgers tegenwoordig sneller klagen of gevoeliger zijn geworden voor geluid, dan nog zijn deze getallen aan de vooravond van de verdere uitbreiding van Schiphol alarmerend.

Wie heeft hier gelijk: de bureaucratie of de burgers? Een zorgvuldige besluitvorming lijkt niet goed mogelijk zonder antwoord op deze vraag. Toch is deze vraag tot op heden niet beantwoord. De reden is dat de vraag niet een technisch vraagstuk betreft, maar een politiek dilemma. Er is sprake van twee logica's, die van een technocratische bureaucratie en die van de leefwereld van de burgers.

In een poging de subjectieve beleving van geluidshinder door vliegtuigen in een objectieve berekeningsmethode te vangen is in de jaren zestig een wetenschappelijke adviescommissie in het leven geroepen, de commissie-Kosten. Onder aanvoering van professor Kosten is toen onderzocht op welke manier geluidshinder door vliegtuiglawaai, zoals door mensen ervaren kan worden uitgedrukt.

Geluidshinder door luchtvaart is een lastig fenomeen. Anders dan de meeste andere bronnen van lawaai is vliegtuiglawaai nauwelijks af te schermen. Bovendien is het, met uitzondering van de frequent gebruikte vliegpaden bij start- en landingsbanen, een incidentele geluidsbron. Toonhoogte, scherpte en tijdsduur van het lawaai verschilt per type vliegtuig en plaats van de waarnemer. Bovendien is de hinderbeleving van omwonenden subjectief. Sommigen vinden het geluid van een brommer meer hinderlijk, anderen ontvluchten het vliegtuiglawaai op een zomerse dag door binnen te blijven.

Het onderzoek van de commissie-Kosten leverde een formule op, waarmee geluidsbelasting van omwonenden door vliegtuiglawaai kan worden berekend. Vervolgens is wettelijk vastgelegd dat vliegtuiglawaai met behulp van een algebraïsche formule wordt berekend en in zogenoemde Kosteneenheden (Ke) wordt uitgedrukt.

Jaar in jaar uit wordt met deze formule uit de jaren zestig vastgesteld of de geluidshinder in de omgeving van Schiphol toe- of afneemt. Volgens de RLD neemt de hinder sinds jaar en dag af. Dat het aantal klachten en recente metingen met geavanceerde apparatuur anders uitwijzen, is jammer voor de bewoners.

Ook in de milieurapporten zijn uitsluitend de berekeningen en verwachtingen van de RLD en zijn adviseurs opgenomen. De bureaucratie, een ambtelijke dienst die al sinds 1970 jaarlijks sommetjes maakt, wint het van de beleving van de burgers.

Een technocratische logica is echter geen natuurverschijnsel en behoort binnen een democratie op zijn waarde getoetst te worden. Van de politiek mag een inhoudelijk debat verwacht worden over de bestaansredenen en achtergronden van beide logica's. Waarbij de waarde van de op efficiency en op resultaat gerichte logica van de bureaucratie wordt getoetst aan de normatieve logica van de burger. In zo'n debat zou de politiek zich moeten losmaken van de dodelijke omarming van de technocratie, die een afweging van belangen in de weg staat.

Een belangrijke democratische functie van het politiek debat is het legitimeren van maatregelen die een algemeen maatschappelijk belang dienen en die ten koste kunnen gaan van een groep burgers. Wanneer het parlement de onderwerpen die de burgers direct raken en die verontwaardiging oproepen negeert, dan verliest het debat zijn democratische waarde.

Politieke partijen zouden bij zichzelf te rade moeten gaan waarom zij niet (langer) in staat zijn deze invulling aan het debat te geven en waarom zij zich verlaten op technocratische hulpmiddelen. Wellicht zal dan blijken dat het parlement vaak in een te laat stadium geconfronteerd wordt met de resultaten van een onomkeerbaar beleidsproces. En de volksvertegenwoordigers vervolgens dankbaar gebruik maken van de uitkomsten van technocratische formules om het normatieve debat niet te hoeven voeren.

Bestuurlijke vernieuwing vraagt om een nieuwe rol voor burgers en politici in het beleidsproces. Burgers dienen bij de voorbereiding van complexe en ingrijpende beleidsvoorstellen actief betrokken te worden. Daarmee krijgt de beleidsvoorbereiding een extra, normatieve dimensie. De dilemma's die hiermee opgeroepen worden horen thuis bij het openbaar bestuur. Politici kunnen zich dan weer richten op hun eerste taak: het bediscussiëren en beoordelen van maatschappelijke dilemma's. Zo worden politieke partijen weer in staat gesteld een debat met inhoud te voeren en zich opnieuw een centrale rol in het maatschappelijk debat toe te eigenen. Een rol die met de komst van de 'formulecratie' verloren is gegaan.