IRT-debâcle vraagt om grotere rol van burgemeester in korpsleiding

De verhoren van de commissie-Van Traa hebben een onthutsend beeld opgeleverd van een ontspoord politie- en justitieapparaat. Hoe moet het nu verder? Jan Naeyé vindt dat in elk geval duidelijk is geworden dat we het niet aan justitie en politie kunnen overlaten om de grenzen van de opsporing te bepalen. Met name de burgemeester zal een veel grotere rol moeten spelen.

De Tweede Kamer gaf op 22 november 1994 aan de parlementaire enquêtecommissie maximaal één jaar de tijd om onderzoek te doen naar de ernst van de georganiseerde criminaliteit, de rechtmatigheid van de bijzondere opsporingsmethoden en het functioneren van de opsporing. Dat de enquêtecommissie langer bezig zal zijn dan aanvankelijk gedacht, is een goed teken. Sceptici die voorspelden dat Van Traa zou stuklopen op onwilligheid en geheugenverlies van politie- en justitieambtenaren zullen hun ongelijk langzamerhand moeten toegeven, want het primaire doel van de enquête - het verkrijgen van “informatie met het oog op het normeren van de methoden die door politie en justitie kunnen worden gehanteerd” - lijkt ruimschoots te worden bereikt.

De fact finding kwam weliswaar wat braaf op gang maar heeft, door een zorgvuldige regie van de volgorde van de verhoren en de toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor, onmiskenbaar aan dramatische en politieke lading gewonnen. Naast de onthullende informatie over geheim en illegaal recherchewerk en de hardnekkigheid waarmee de regionale CID's (hard)drugs op de markt hebben gedumpt, zijn gaandeweg ook de feiten van het openbaar ministerie (OM) ten aanzien van haar controlerende taak manifest geworden. Wat primair moest leiden tot een publiek debat over de toelaatbaarheid van bijzondere opsporingsmethoden en de wijze waarop de wetgever een en ander zou moeten regelen, blijkt zich te hebben ontwikkeld tot een politiek-bestuurlijke crisis met als inzet de geloofwaardigheid van politie en justitie als geheel.

De crimefighters zijn inmiddels zelf object van onderzoek geworden. Het solistisch gedrag van zaaksofficieren, het gebrek aan interesse van hun chefs voor het juridische ambacht, de weinig professionele aansturing van de opsporing en de moeizame interne communicatie lijken het OM in ieder geval nu lelijk op te breken. Het departement van Justitie gaf bij monde van secretaris-generaal Suyver schoorvoetend toe dat een wettelijke regeling met betrekking tot de bijzondere opsporingsmethoden jarenlang welbewust was tegengehouden. Kortom, wat insiders bij voorbaat vreesden, lijkt te zijn uitgekomen. De enquête heeft een ontluisterend beeld opgeleverd van de wijze waarop politie en justitie uit de bocht zijn gevlogen bij de invoering van het moderne recherchewerk, en dat is toch even slikken. Zeker nu het ook nog eens bar weinig heeft opgeleverd.

Herstel van het gedeukte imago vraagt om een evenwichtig maar doortastend optreden waarvoor het eindrapport van de commissie-Van Traa het uitgangspunt moet bieden. Ik neem aan dat de enquêtecommissie door de wijze waarop haar onderzoeksresultaten worden gepresenteerd, ervoor zorg draagt dat de parlementaire behandeling niet verschraalt tot een debat over de IRT-methode of het rapport-Wierenga. Er is ook weinig reden voor Amsterdam om zich wegens rehabilitatie op de borst te slaan. De opheffing van het IRT was en blijft een politiek-bestuurlijke blunder van de eerste orde en het feit dat de gehele affaire was gebaseerd op onderlinge kinnesinne, is tijdens de enquêteverhoren door geen van de betrokkenen weersproken. Ik gok erop dat het inzetten van de geheime Wierenga-bijlagen (die ik niet ken) dat beeld niet zal veranderen.

Er liggen belangrijke organisatorische, rechtspolitieke en ethische kwesties die de volle aandacht verdienen. In hoeverre mogen politie en openbaar ministerie bij de keus van een bepaalde opsporingsmethode zich bijvoorbeeld spiegelen aan de modus operandi van de (georganiseerde) misdaad? Waarom zou de politie wel nepfirma's voor transportfaciliteiten of financiële dienstverlening mogen exploiteren maar niet mogen infiltreren in advocaten-, notaris- of accountantskantoren? Is er plaats voor een pro-actief opsporingsonderzoek dat zich onttrekt aan de rechterlijke toetsing? Hoe moeten wij op het terrein van de opsporing in de toekomst omgaan met onze eigen BVD, met buitenlandse diensten zoals de Amerikaanse Drugs Enforcement Administration (DEA) en het Duitse Bundeskriminalamt (BKA), die grote partijen drugs op Nederlands grondgebied hebben gebracht in een poging afnemers te ontmaskeren? De meningen lopen op essentiële punten flink uiteen en de consequenties van bepaalde standpunten zijn allerminst duidelijk. Het belooft in ieder geval een interessant 1996 te worden.

Ik zal mij in dit artikel verder beperken tot twee organisatorische aspecten, te weten de gevolgen van de reorganisatie van het openbaar ministerie voor de machtsverhoudingen en het onderschatten van de verantwoordelijkheden van de korpsbeheerder.

De reorganisatie van het OM voorziet in een nieuwe topstructuur waarbinnen het OM, krachtiger en centralistischer dan tot nu toe gebruikelijk was, zal worden geleid door een college van procureurs-generaal onder voorzitterschap van een 'super-PG' met beslissende stem. Voor de minister van justitie is de parlementaire enquête, los van eigen risico's wegens haar politieke verantwoordelijkheid, een geluk bij een ongeluk, een uitgelezen kans om in het kielzog van de parlementaire enquête de acceptatie van de nieuwe topstructuur door te drukken. Ook bij de hoofdofficieren van justitie die gehecht zijn aan een behoorlijke regionale autonomie en weinig op hebben met een bevelscultuur van “duidelijke en strakke regeling van bevoegdheden, bevelslijnen en verantwoordingslijnen”.

De nieuwe houdgreep van de minister van justitie zal doorwerken op het justitiële medebeheer van de politie en waarschijnlijk op korte termijn moeten leiden tot het heropenen van de discussie over de politieorganisatie. Het optuigen van een landelijk rechercheteam onder justitiebeheer en het feit dat er één landelijke PG komt voor alle in de Politiewet 1993 aan de afzonderlijke procureurs-generaals toebedeelde taken, ondermijnt een van de uitgangspunten van onze politiewet: decentraal beheer met het primaat bij het openbaar bestuur. Dat geldt met name voor de in de politiewet neergelegde complexe (administratief-rechtelijke) beroepsregeling voor de gevallen waarin verschil van mening bestaat tussen de hoofdofficier en de burgemeester-korpsbeheerder of wanneer dezen zich niet kunnen vinden in de besluiten van het regionaal college dat de regio bestuurt. Dat is koren op de molen van degenen die bij het totstandkomen van de Politiewet hebben gewezen op de zwakke democratische inbedding van de politieregio.

Het verleggen van het evenwicht in de justitiële en bestuurlijke aansturing van de politi stelt opnieuw de machtsvraag: wie is nu eigenlijk de baas over de politie? Het is verleidelijk om het antwoord op deze vraag in het licht van de resultaten van de parlementaire enquête vanzelfsprekend te zoeken in een dominant justitiedepartement, maar verstandig is dat niet want het ministerie van binnenlandse zaken zal dit bezwaarlijk over zijn kant kunnen laten gaan. Volgens de Leidse hoogleraar Fasseur, ontwerper van de Politiewet 1993, zal deze strijd om de macht zelfs onherroepelijk leiden tot het samenvoegen van beide politiedirecties onder één minister. Een strijd die naar hij vreest door het in zichzelf gekeerde departement van justitie verloren zal worden.

Persoonlijk geloof ik eerder in een reactie die gaat in de richting van een provinciale politie, waarbij de democratisch-bestuurlijke inbedding van het politiebestel beter wordt gewaarborgd als tegenwicht tegen te grote justitiële dominantie. Het is in ieder geval een Nederlandse traditie om onder het motto 'verdeel en heers' de verantwoordelijkheid voor het politieopreden te verdelen over de vakdepartementen van Binnenlandse Zaken en Justitie. Zij zijn als het ware gedoemd tot een zekere stammenstrijd om te voorkomen dat de politietak (strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, handhaving van de openbare orde, en hulpverlening) te eenzijdig wordt ingevuld.

De verhoren door de commissie-Van Traa hebben mij in mijn overtuiging bevestigd dat een actieve, meer sturende rol van de burgemeesters-korpsbeheerder veel ellende in de IRT-affaire had kunnen voorkomen. Want als één ding duidelijk is geworden is het wel dat het niet aan OM en politie kan worden overgelaten om in een pro-actief onderonsje, met veronachtzaming van het parlementaire debat en de rechterlijke toetsing, de grenzen van de behoorlijke opsporing vast te stellen. De politie is tezeer gebrand op scoren en het OM is tezeer gefocust op de (haalbaarheid) van de strafrechtelijke vervolging. Dat is op zichzelf genomen begrijpelijk, maar dat betekent wel dat sturing en toetsing van het moderne recherchewerk plaats vindt binnen een zekere politieel-justitiële monocultuur. De afwegingen met betrekking tot de proportionaliteit en subsidiariteit vinden daardoor niet steeds met de nodige zorgvuldigheid plaats. Ik denk dat een nieuwe regeling van het politieel vooronderzoek in het wetboek van strafvordering en een beter georganiseerd OM geen afdoende garanties bieden om in de toekomst te voorkomen dat zijn politieorganisatie uitglijdt op het hellend vlak van de strafrechtelijke monocultuur.

Bij het voorkómen van nieuwe IRT-problemen, is een duidelijke taak weggelegd voor een actieve korpsbeheerder. Daarvoor is geen wetswijziging nodig. Het uitgangspunt is even simpel als doeltreffend. De korpsbeheerder draagt de exclusieve eindverantwoordelijkheid voor “alle beslissingen die genomen moeten worden het regionale politiekorps richtig te doen functioneren” aldus de memorie van toelichting bij de nieuwe Politiewet. Dat betekent dat hij er doodgewoon voor moet zorgen dat de politie haar taak ten minste uitoefent in overeenstemming met de geldende rechtsregels (art. 2 Politiewet 1993). De toelaatbaarheid van opsporingsmethodes die niet op de wet zijn gebaseerd (plegen van misdrijven, betalen van transportfaciliteiten en verbindingsmiddelen met zwart drugsgeld en dergelijke) moet de korpsbeheerder derhalve ambtshalve beoordelen op behoorlijkheid en 'richtigheid'. Hij kan zich daarbij niet verschuilen achter het gezag van de officier van justitie of de procureur-generaal. Hij toetst als bestuurder allereerst breder: niet alleen vervolgingsbelangen maar ook factoren als corruptie, afglijden in het criminele milieu, fysieke risico's en personeelsbeleid spelen voor hem een rol.

Daarnaast zijn er risico's die alleen de beheerder raken en waarbij de (hoofd)officier buiten schot blijft. De regio draait bijvoorbeeld als rechtspersoon op voor eventuele schadeclaims, ook wanneer die betrekking hebben op recherchewerk dat onder leiding van de officier van justitie plaatshad. De korpsbeheerder is exclusief verantwoordelijk voor het afhandelen van klachten, ook als deze op het terrein van de strafvordering liggen. Dit laatste komt ook tot uiting in het feit dat de Nationale Ombudsman onbehoorlijk politie-optreden op het terrein van de strafrechtelijke handhaving toerekent aan de beheerder en niet aan de officier van justitie.

De korpsbeheerder beschikt tot slot over de exclusieve bevoegdheid om tegen politieambtenaren disciplinaire maatregelen te nemen, waaronder schorsing en ontslag. Met name dit laatste toont de relatief zwakke positie aan van de (hoofd)officier van justitie en de procureur-generaal ten aanzien van onwillige politiefunctionarissen. Op het terrein van de strafrechtelijke handhaving vormen zij weliswaar het bevoegd gezag, maar hun bevelen en aanwijzingen kunnen zij niet direct afdwingen bij gebrek aan beheersmacht. Het OM heeft ten aanzien van de politie vooral negatieve macht: het kan het recherchewerk frustreren door niet te vervolgen, zodat alle moeite tevergeefs is geweest. Maar dat zal het OM, gezien haar eigenbelang, niet graag doen. Wanneer de recherche bevelen van de officier weigert op te volgen en de hoofdcommissaris de recherche in zo'n geval rugdekking geeft, heeft de officier van justitie voor het afdwingen van de bevelen de medewerking van de korpsbeheerder nodig. Wanneer deze niet thuis geeft, moet het OM via tussenkomst van de hoofdofficier terugvallen op de besluitvorming van het regionaal college, dat de korpsbeheerder eventueel ter verantwoording kan roepen. De beheerder zit daarbij stevig in het zadel want deze kan alleen in zijn hoedanigheid van burgemeester ontslagen worden en niet als korpsbeheerder: deze functie vervult hij qualitate qua.

Wanneer de gemoederen hoog oplopen, zal het OM het moeten hebben van het doortastend optreden en de politieke verantwoordelijkheid van de vakministers. Tussen het OM en de korpsbeheerder lopen nu eenmaal geen directe gezagslijnen. Kortom, de burgemeester-korpsbeheerder is echt de baas van de politie maar dat verplicht - noblesse oblige - tot een actiever beheer dan tot nu toe binnen de burgemeesterscultuur de gewoonte is. De minister van binnenlandse zaken zal als 'beheerder op afstand' moeten inzien dat zijn garanties voor een goed functionerende recherche vooral bij de korpsbeheerder liggen en niet bij een centralistisch OM. Wanneer de huidige generatie korpsbeheerders dit niet willen of kunnen waarmaken, zal de benoeming tot korpsbeheerder in de toekomst mogelijk moeten worden gebaseerd op gschiktheid in plaats van op het feit dat de beheerder de burgemeester is van de grootste gemeente. Of misschien komt ook om deze reden de provinciale politie om de hoek kijken.

De evaluatie van het eindrapport van de enquêtecommissie zal zich niet kunnen beperken tot uitsluitend de normering van de bijzondere politiemethodes maar moeten ingaan op de vraag hoe en waarom de politie en het OM als organisaties hebben gefaald. Daarmee komen ook de personele acpecten onafwendbaar aan de orde. En dat doet pijn want het vergrootglas van de commissie-Van Traa heeft tijdens de openbare verhoren de nodige schroeiplekken nagelaten. Het publiek mag verwachten dat het bevoegd gezag orde op zaken stelt, ook al is het op basis van nieuwe inzichten natuurlijk gemakkelijk om achteraf kritiek te hebben. Maar de “IRT-truc” in het voorjaar 1994 om de Tweede Kamer aan het lijntje te houden met de mededeling dat er 'discipline-gesprekken' zouden worden gevoerd om vervolgens over te gaan tot de orde van de dag, kunnen de ministers van binnenlandse zaken en justitie in ieder geval wel vergeten. En de Tweede Kamer zal op haar beurt zo min mogelijk ruimte moeten laten voor electorale en partijpolitieke belangen die in het IRT-debat immers de oorzaak waren van het feit dat kennis van de aanbiedingsbrief en de geheime bijlagen van het rapport-Wierenga aan de leden van de Tweede Kamer werd onthouden zodat zij niet in staat waren de IRT-methode evenwichtig te beoordelen.

Ook al zal de conclusie zijn dat er sprake is van “collectieve schuld” die de politie, justitie en vakdepartementen als geheel aangaat, dat neemt niet weg dat het uit de bocht vliegen van de opsporing is veroorzaakt door een onevenwichtige afweging van belangen, gebrek aan interne controle en, minstens zo erg, door het niet nemen van beslissingen in gevallen waarin dat wel nodig was. De verantwoordelijke personen zitten grotendeels nog steeds met dezelfde beslissingsmacht achter hun bureau. Een genuanceerd en selectief beleid van overplaatsing en afvloeiing lijkt dus onafwendbaar. Hoe en door wie dat precies moet gebeuren is een bron van zorg, getuige de gouden handdruk voor Van Randwijck, een affaire die de geloofwaardigheid van justitie meer kwaad dan goed heeft gedaan.

Het noemen van namen geeft op dit moment overigens geen pas. Eerst zal het eindrapport van Van Traa en het onderzoeksverslag van de Rijksrecherche moeten worden afgewacht. Wat mij betreft zal op dit punt doorslaggevend moeten zijn in hoeverre bepaalde personen blijk hebben gegeven onvoldoende professioneel gedrag te kunnen opbrengen (ongeschiktheid) of collegiale samenwerking in de weg staan (incompatibilité d'humeur). Zowel de landelijke vergadering van hoofdofficieren als die van hoofdcommissarissen ziet de bui al hangen en zet de hakken in het zand om te voorkomen dat zij 'onderling tegen elkaar worden uitgespeeld' en functionarissen uit eigen kring om 'politieke redenen' het veld moeten ruimten (NRC Handelsblad, 13 november). Deze collegiale eensgezindheid valt op zichzelf genomen te waarderen maar mag er toch niet toe leiden dat de weg voor aanbevelingen ter verbetering op voorhand wordt dichtgetimmerd. Want dan geldt het adagium: wie niet leren wil, moet maar voelen.