'Belastinginspecteurs moeten beleid gewoon uitvoeren'

Staatssecretaris Willem Vermeend (financiën) is getapt in de Tweede Kamer en wordt geprezen door zijn collega's in het kabinet. Maar de belastinginspecteurs hebben moeite met zijn politieke invloed op hun werk. In een onlangs gepubliceerd rapport breken de inspecteurs een lans voor meer autonomie. De pro's en contra's op een rijtje in een ronde-tafelgesprek.

De belastinginspecteurs en de leiding van de Belastingdienst - staatssecretaris Willem Vermeend en directeur-generaal Joop van Lunteren - verschillen fundamenteel van mening over de bevoegdheden van de Belastingdienst. De inspecteurs willen meer autonomie bij de ontwikkeling en vaststelling van fiscaal beleid en menen dat het politieke toezicht moet worden beperkt. De tweeduizend leden tellende vereniging van hoofdambtenaren bij het ministerie van financiën zou het liefst de Belastingdienst omvormen tot een zogenoemd zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), zoals eerder is gebeurd met het KNMI, de Verzekeringskamer en het Kadaster. ZBO's oefenen overheidstaken uit, maar vallen ten dele buiten de ministeriële verantwoordelijkheid. De vereniging wil bij het gebrek aan politieke steun voorlopig volstaan met een minder vergaande vorm van verzelfstandiging.

De inspecteurs ontvouwen hun ideeën in het rapport 'Verzelfstandiging Belastingdienst'. Bij de aanbieding van het rapport wees directeur-generaal Van Lunteren het idee direct van de hand. “De verantwoordelijkheid voor beleid berust ten volle bij de staatssecretaris. Die heeft de eindbeslissing en dus de bevoegdheid wijzigingen aan te brengen.”

Het rapport over de verzelfstandiging van de Belastingdienst doet veel stof opwaaien. De voorzitter van de vaste kamercommissie voor financiën, de D66'er Gerrit Ybema, wil daarom met staatssecretaris Vermeend debatteren over de ideeën van de hoofdambtenaren. Reden genoeg om voorzitter Jurgen Hofstra van de vereniging uit te nodigen voor een ronde-tafelgesprek met zijn oud-collega, tevens oud-adviseur, voormalig staatssecretaris van financiën en emeritus hoogleraar dr. Ad Nooteboom. Voor het gesprek in de Anna Pavlova-zaal van het Haagse Hotel des Indes zijn verder uitgenodigd de Groningse bestuursjurist en oud-staatssecretaris van justitie prof.mr. Michiel Scheltema en de financieel woordvoerder van de D66-fractie Gerrit Ybema. Alleen Hofstra gaat, onder druk van de ambtelijke leiding, niet op de invitatie in. “De uitnodiging komt iets te vroeg”, zo luidt het verweer. Het stof moet eerst zijn neergedaald.

“De inspecteurs hebben onder de vorige staatssecretaris van financiën, Marius van Amelsvoort, de beleidsvrijheid geproefd en dat smaakt naar meer”, zo verklaart Ybema het streven naar meer autonomie bij de Belastingdienst. “Er is nu een ander politiek getij. Onder de buitengewoon terughoudende Van Amelsvoort konden de inspecteurs hun gang gaan. De huidige staatssecretaris, Willem Vermeend, trekt de zaak weer naar de politiek toe. Hij acht zich verantwoordelijk en wil zelf inhoud aan het beleid geven. Dat doet hij met brede steun van de Tweede Kamer. De voorstellen van de inspecteurs staan daar haaks op.”

Onder Van Amelsvoort, voerde de voorganger van Van Lunteren, topambtenaar Cor Boersma, een reorganisatie van de Belastingdienst door. Als onderdeel daarvan kregen groepen belastingambtenaren eigen verantwoordelijkheid voor nieuw beleid. Het kwam minister Kok en staatssecretaris Van Amelsvoort wel goed uit, want zo kon het ministerie gemakkelijk en pijnloos voldoen aan harde afslankingsnormen.

Het regeerakkoord van PvdA, VVD en D66 stelde een bestuurlijke vernieuwing in het vooruitzicht en kondigde aan dat “de beleidsuitvoering zoveel mogelijk wordt losgemaakt van de beleidsvorming”. Dat was koren op de molen van de hoofdambtenaren van financiën. Er waren al bevoegdheden en budgetten vanuit Den Haag naar onderdelen van de dienst verplaatst. Dat smaakte naar meer. Uit het rapport blijkt bijvoorbeeld hoezeer de hoofdambtenaren snakken naar de mogelijkheid een eigen personeelsbeleid te voeren, waarin zij overeenkomstig de hogere salarissen van het bedrijfsleven worden gehonoreerd. Ook willen ze vrijheid bij het vaststellen van uitvoeringsregels.

Maar ook Nooteboom heeft moeite met de wensen van de inspecteurs. “Wat ik in het rapport mis is een substantiële onderbouwing van de manier waarop een meer zelfstandige Belastingdienst verantwoording aflegt. Ik lees wel over het primaat van de meetbare doelstellingen, het sturen op basis van jaarplannen, het verlangen naar minimale regels en als - mijns inziens volstrekt misplaatste - uitsmijter: alles mag mits het maar een bijdrage levert aan de realisatie van de doelstellingen. Ik sta paf van deze vertechniseerde benadering waarin geen spoor is terug te vinden van het afleggen van verantwoording. Als dit rapport een afstudeerscriptie was geweest, had ik er geen genoegen mee genomen”.

De emeritus-hoogleraar kijkt streng in de richting van de lege stoel die bestemd was voor voorzitter Hofstra. Het besluit van de vereniging om niet aan het gesprek over hun rapport deel te nemen leidt tot irritatie. Ybema: “Ze hebben van de ambtelijke en politieke leiding signalen gekregen om zich terughoudend op te stellen. Maar als je als vereniging provocerende rapporten uitbrengt, moet je ook de consequenties daarvan dragen in de publieke discussie.”

Hij wordt bijgevallen door Nooteboom: “Ik zou de inspecteurs een ander advies hebben gegeven. Het is betreurenswaardig zoals het nu gaat: ze gooien een steen in de vijver, maar geven daarna niet thuis. Het is een beetje flauw om achter moeders rokken te gaan staan”.

In het onlangs verschenen verenigingsblad van de hoofdambtenaren kan men overigens wel Hofstra's mening terugvinden. Via een intellectuele salto mortale trekt de voorzitter de betekenis van de dienstopdracht, waarmee Vermeend de teugels weer in handen neemt, in twijfel. Volgens Hofstra is de dienstopdracht in strijd met het 'fiscale handboek soldaat' (Handboek Organisatiemanagement Belastingdient). Daarin wordt aan een overleggroep binnen de Belastingdienst (het zogenaamde doelgroep managementoverleg) de bevoegdheid gegeven voor de eenheden beleid vast te stellen. En ook nu weer namen Vermeend en Van Lunteren afstand van de opvatting van de ambtenaren. De leiding van de Belastingdienst merkt op dat een dienstaanwijzing een formele status heeft en het handboek niet.

Ook de drie specialisten in Hotel des Indes wijzen de gedachte dat de inspecteurs zelf verantwoordelijkheid voor beleid nemen, zonder meer af. Ybema: “Maar het mag natuurlijk niet zo zijn dat er onvrede in de dienst bestaat die blijft doorsluimeren. Dat zou je moeten doorspreken.”

Zijn partijgenoot Scheltema kan zich nog het best in de wensen van de inspecteurs verplaatsen. In 1993 verschenen rapporten van commissies, onder meer geleid door Scheltema en de Friese Commissaris van de Koningin Hans Wiegel, waarin de zegeningen van verzelfstandiging van overheidsdiensten breed werden uitgemeten.

Scheltema: “Maar laat ik meteen duidelijk maken dat ik anders dan de hoofdambtenaren meen dat de verantwoordelijkheid voor al het beleid bij de staatssecretaris moet berusten. De politiek is er immers om algemene keuzes te maken. Daar kiezen we die mensen voor en daar moeten zij zich toe beperken. Maar de uitvoering van het beleid leg ik in handen van de Belastingdienst. Noch de staatssecretaris noch het parlement zouden zich met individuele belastingzaken bezig moeten houden. De inspecteur moet de regels rechtvaardig en voor iedereen gelijk toepassen.”

Ybema: “Vrees je dat de mogelijkheid tot ingrijpen van de staatssecretaris in individuele gevallen leidt tot willekeur?” Hij doelt op de affaire Wibo van der Linden medio jaren tachtig: de toenmalige staatssecretaris Henk Koning had zich persoonlijk bemoeid met de belastingaanslag van deze tv-persoonlijkheid. Scheltema: “Was dat in de zaak Wibo van der Linde niet duidelijk het geval? Het wantrouwen bestaat. De kreet vriendjespolitiek was direct te horen. Het is een absolute illusie te menen dat de politiek eigen verantwoordelijkheid kan nemen voor al die gevallen waarin het ingewikkeld is. Een enkel gevalletje komt boven en daar wordt naar gekeken. Dat betekent dat die meneer anders wordt behandeld, want naar zijn geval wordt speciaal gekeken en naar alle anderen niet. Het ingrijpen in individuele gevallen doorbreekt gemakkelijk het gelijkheidsbeginsel.”

Ybema: “De rechtsgelijkheid staat buiten kijf. Maar de fiscale praktijk leert dat je te maken krijgt met gevallen die niet te veralgemeniseren zijn. Inspecteurs nemen beslissingen waarbij de wet wordt geïnterpreteerd. Bij beoordeling van verzoekschriften van burgers constateren we vaak dat de belastinginspecteur de wet aan zijn kant heeft. Maar dat is dan de letter en niet de geest van de wet. Je krijgt af en toe verhalen te lezen waarbij je de haren te berge reizen. Dan kun je er bij de staatssecretaris op aandringen daar nog eens goed naar te kijken. Voor de Belastingdienst gaat er trouwens ook een preventieve werking vanuit wanneer ze weten dat de staatssecretaris de inspecteur rechtstreeks kan corrigeren. De wetenschap dat de staatssecretaris uiteindelijk verantwoording moet kunnen afleggen voor alles wat er gebeurt, leidt tot voorzichtigheid.”

Scheltema: “In het systeem dat ik voorsta, staan de staatssecretaris en de Tweede Kamer niet op een zijspoor. Het enige dat ze niet mogen, is rechtstreeks ingrijpen omdat dat op gespannen voet staat met het gelijkheidsbeginsel. Maar als ze ontevreden zijn over het functioneren van de Belastingdienst kunnen ze dat corrigeren omdat ze het beleid vaststellen.”

Ybema: “Dat gaat voorbij aan het wezenlijke punt: de rechtsbeleving van de burger. Ik ben er van overtuigd dat het betalen van belastingen een van de meest ingrijpende activiteiten van de overheid is. Dat merk je vooral als mensen tussen de wal en het schip vallen. Dan keert de wet zich ook vaak tegen de belastingplichtige. Een dergelijk ingrijpend instrument moet je altijd omkleden met de waarborg dat zelfs iemand die geen poot heeft om op te staan, genade voor recht kan vragen.”

Scheltema: “Daar zet ik tegenover, dat juist de gedachte dat iedereen volgens dezelfde regels wordt behandeld en er niemand doorheen glipt, zo belangrijk is. Ook in mijn visie kun je met een hardheidsclausule van het systeem afwijken. Maar het geldt voor iedereen, in de volle openbaarheid.”

Nooteboom: “Ook ik hecht aan die openbaarheid, maar eerst sta ik voor de vraag waar ik bij een verzelfstandigde Belastingdienst oor voor mijn klachten vindt. Ik kan me voorstellen dat de directeur-generaal der belastingen vertrouwensman zou zijn: St. Mattheus, Sint Directeur generaal, rechtsbedeler in belastingrecht, hoogste tollenaar van dit land. Maar dan wel onder een aantal voorwaarden.

“In de eerste plaats moeten alle rekesten op dezelfde manier worden behandeld als in de Kamer. De behandeling moet ook net zo openbaar zijn, want anders ben ik bijzonder bevreesd dat de directeur-generaal zijn kuikens beveiligt. In de tweede plaats moet er iemand daadwerkelijk verantwoordelijk zijn. Ik vind dat er een sanctie moet zijn voor de verantwoordelijke persoon als die in individuele gevallen een beslissing heeft genomen die niet door de beugel kan.”

Scheltema: “Ik aarzel over de vraag of je een directeur-generaal aan het hoofd moet zetten of dat je een collegiaal bestuur moet hebben. Misschien zou je - wat niet ongebruikelijk is - een raad van toezicht er bij moeten hebben die ook een deel van de controletaak krijgt.” Ybema: “Ik heb mijn twijfels bij zo'n opzet. De wetgeving zou wel eens complexer kunnen worden omdat de Tweede Kamer als mede-wetgever nu in de wet een zekere beleidsvrijheid open kan laten. Immers, de Kamer weet dat ze altijd kan ingrijpen als de uitvoeringspraktijk een andere richting kiest dan de wetgever heeft bedoeld. Als de controle-verantwoordelijkheid bij de directeur-generaal of bij een college komt te liggen, dan wordt de positie van de staatssecretaris en de Tweede Kamer heel lastig. Dan weet ik vrijwel zeker dat we binnen de kortste keren tegen maatschappelijk onbegrip oplopen. Men accepteert niet dat de politiek moet doorverwijzen.”

Nooteboom: “Ik zou het betreuren als de burger niet langer open toegang tot de vaste commissie voor de verzoekschriften zou hebben om zijn probleem aan de staatssecretaris van financiën voor te leggen. Nederland is het enige land dat dit systeem kent; in landen als Duitsland , België, Frankrijk, Zwitserland en Groot-Brittannië is dat niet mogelijk.”

Ybema: “Ik heb sterk de indruk dat de inspecteursvereniging dat belang miskent en zich onvoldoende de politieke en maatschappelijke gevoeligheid van het heffen van belasting realiseert. De vereniging getuigt van een technocratische benadering. Ik vind dat jammer. Ik heb de hoofdambtenaren onlangs gewezen op het evenwicht tussen de fiscus als uitvoerende instantie met een lastige taak en de kwetsbare positie van de belastingbetaler. Die balans moet je goed in de gaten houden. Dat was voor de hoofdambtenaren al een vrij prikkelende stelling waar ze fel op reageerden.”

Nooteboom: “De impact van belastingheffing wordt door de vereniging onderschat. Bij hen leeft dat niet en dat komt door hun technocratische opstelling. Nu ik het vier keer heb gelezen, vind ik het een introvert rapport. De vereniging haalt twee elementen naar voren halen: honorering en autonomie. Ik vind noch het argument van een hoger inkomen, noch het argument van autonomie voldoende onderbouwd.”

Scheltema: “Daar ben ik het volstrekt mee eens. De vereniging creërde een goede aanleiding om over verzelfstandiging te praten. Ik vind dat niet de onderste steen is boven gehaald. En een hoger salaris vind ik geen argument voor verzelfstandiging. Als de politiek vindt dat ambtenaren te laag worden betaald, dan moet de politiek ze meer betalen. En moet je geen ingewikkelde trucs uithalen, zoals een verzelfstandiging.”