'Politieke voorkeuren leidden ook bij IMF tot grote fouten'

Er zullen zich altijd monetaire crises blijven voordoen, want overheden beloven meer dan ze kunnen waarmaken. Dat zegt Harold James, hoogleraar economische geschiedenis, die een boek schreef over vijftig jaar internationale monetaire samenwerking. De archieven van het Internationale Monetaire Fonds (IMF) gingen voor hem open. “De Sovjet-Unie wilde aanvankelijk wel deelnemen aan de naoorlogse orde.”

Wisselkoersen verbinden economieën met elkaar. De monetaire betrekkingen tussen landen vormen de onmisbare schakel voor internationale handel, maar ook voor de overbrenging van economische schokken. De afgelopen vijftig jaar hebben een aaneenschakeling van schokken te zien gegeven, en van pogingen om die te beheersen door middel van internationale monetaire samenwerking. In 1944 werd daartoe de aanzet gegeven in het Amerikaanse gehucht Bretton Woods, met de oprichting van het Internationale Monetaire Fonds.

De historicus Harold James blijft sceptisch: “Crashes zullen zich blijven voordoen. Overheden beloven meer dan ze kunnen waarmaken en dat leidt tot financiële vertrouwenscrises.” James stelt dat het 'historische geheugen van mensen kort is'. Hij zegt: “Men heeft de neiging om lijnen door te trekken van wat in de voorafgaande maanden - of hooguit voorafgaande paar jaren - is gebeurd. Men wil niet in overweging nemen wat allemaal mis kan gaan. Schokken kun je niet voorzien, maar je kunt wel voorzien dat zich altijd schokken zullen voordoen. De les is dat crises en crisis-management geen goed klimaat voor behoorlijk beleid bieden. Als je crises kunt voorkomen, bijvoorbeeld door tijdig meer informatie beschikbaar te stellen, dan zou de wereld er een stuk beter uitzien.”

De Britse historicus (39), die zijn opleiding volgde in Cambridge en sinds 1986 hoogleraar in de economische geschiedenis is aan de Amerikaanse Princeton University, kreeg eind 1991 het verzoek om in verband met het vijftigjarige jubileum van het Internationale Monetaire Fonds de geschiedenis van de internationale na-oorlogse monetaire samenwerking te schrijven. Onlangs is de studie* gepresenteerd. James is gespecialiseerd in de economische en financiële geschiedenis van de twintigste eeuw. Vorig jaar verscheen een spraakmakende studie waarvan hij co-auteur was, de geschiedenis van de Deutsche Bank. In dit boek, Deutsche Bank (besproken in NRC Handelsblad van 11 november jl.), werd voor het eerst kritisch ingegaan op de rol van de bank in de nazi-tijd.

Het IMF, zegt James, is de eerste internationale institutie die is opgezet om monetaire samenwerking tussen landen te bevorderen. Met zijn boek opent James het gesloten bolwerk van het IMF voor een breed publiek. De monetaire gebeurtenissen, de werkwijze van het IMF, de conflicten en de crises komen aan de orde. James heeft de geschiedenis van het IMF en de na-oorlogse internationale economische ontwikkelingen door elkaar gewoven. Het internationale monetaire stelsel wordt volgens James tegenwoordig - na de gouden standaard tot de jaren dertig en de dollar-standaard van 1944-1973 - gekenmerkt door de 'informatie-standaard': betrouwbare economische informatie is essentieel geworden voor monetaire stabiliteit en welvaartsgroei.

De belangrijkste bronnen van James waren de archieven van het IMF zelf, vooral uit de jaren zestig en zeventig. “In die jaren was het IMF het centrum van het internationale monetaire systeem”, zegt hij. De archieven uit de jaren tachtig en negentig waren minder volledig. “Vaak vonden de echte onderhandelingen buiten de discussies in het bestuur plaats. Daarom zijn ze moeilijker te achterhalen”.

De IMF-archieven zijn niet open voor het publiek. Openbaarheid is een dilemma, erkent James. Het ligt voor de hand dat de lidstaten niet wensen dat gevoelige informatie over onderhandelingen met het Fonds onmiddellijk openbaar worden gemaakt. Maar het besef groeit dat het IMF voor een breed publiek moet uitleggen wat zijn beleid is. “Je moet een afweging maken tussen de politieke gevoeligheid en de wens van de bevolking om te weten wat het Fonds doet.”

De huidige IMF-directeur, Michel Camdessus, maakt daar veel werk van. In het archiefonderzoek stuitte James op het grote aantal mensen die Camdessus vertrouwelijk sprak vlak voordat Polen in december 1989 met IMF-steun begon aan zijn economische hervormingsprogramma. “Hij sprak niet alleen met de nieuwe regering, maar met een vertegenwoordigers uit alle geledingen van de samenleving.”

Verder is James in de nationale archieven van de belangrijkse lidstaten gedoken. De Amerikaanse archieven zijn het toegankelijkst; Britse, Franse en Duitse archieven bleven gesloten. Doordat de Amerikanen hun archieven openstellen, krijgen de Verenigde Staten een betere behandeling van historici dan andere landen, zegt hij. “In de Amerikaanse archieven kun je de verslagen opvragen van internationale bijeenkomsten. De uitspraken van de Amerikanen zijn te lezen, maar die van de anderen zijn weggehaald. Daardoor kun je de Amerikaanse standpunten beter begrijpen dan die van Duitsland of Frankrijk.”

Ook de Russische archieven zijn nu open voor wetenschappelijk onderzoek. Daar stuitte James op nieuwe informatie over de redenen waarom de Sovjet-Unie uiteindelijk niet toetrad tot het IMF. Een Sovjet-delegatie was wel aanwezig op de conferentie van Bretton Woods (juni 1944), waar besloten werd tot de oprichting van het IMF en de Wereldbank, maar op het laatste moment haakte Moskou af.

“Ik geloof niet dat iemand wist hoezeer de Sovjet-Unie geïnteresseerd was in deelname aan de naoorlogse orde van Bretton Woods. De opschorting van het lidmaatschap was niet bedoeld als een negatief besluit, maar als uitstel. De ratificatie van de statuten zou plaatsvinden op 27 december 1945 tijdens een plechtige ceremonie in het State department in Washington. Op 26 december stuurden ambtenaren van het ministerie van financiën en van handel een memorandum waarin ze wezen op de voordelen voor de Sovjet-Unie van deelname aan de Bretton Woods-instituties. Een ironisch detail van de geschiedenis: het belangrijkste Sovjet-memorandum werd geschreven door Gerasjenko, de vader van een voormalige, omstreden president van de Russische centrale bank.

“Het belangrijkste motief om lid te worden van de Bretton Woods-instellingen was dat de Sovjet-Unie hoopte grote bedragen te ontvangen voor de na-oorlogse wederopbouw. Hetzelfde argument werd ook gebruikt voor uitstel van het lidmaatschap. Op die manier hoopte de Sovjet-Unie druk uit te oefenen om een grote lening van de Verenigde Staten te krijgen.”

Greep Stalin persoonlijk in?

“Zonder twijfel. Er is geen memorandum van Stalin, maar minister van buitenlandse zaken Molotov overhandigde op 29 december 1945 een verklaring aan George Kennan, de Amerikaanse zaakgelastigde in Moskou. Iedereen is het er over eens dat Molotov zoiets nooit gedaan zou hebben zonder overleg met Stalin.”

En daarna?

“Het besluit om het lidmaatschap van de Bretton Woods-instellingen uit te stellen, was een van de factoren die begin 1946 leidden tot een verslechtering van de betrekkingen. Het was de eerste weloverwogen daad van niet-meewerking van de Sovjet-Unie (na de geallieerde samenwerking in de oorlog - RCJ). De Treasury, het Amerikaanse ministerie van financiën, wilde vervolgens weten wat er aan de hand was in Moskou en verzocht het State department om een toelichting. In antwoord op dat verzoek om opheldering schreef Kennan in februari 1946 het beroemde long telegram dat wordt beschouwd als het begin van de Koude oorlog.” (In dit telegram zette Kennan de dreiging van de Sovjet-Unie uiteen - RCJ).

Naderhand dwong de Sovjet-Unie twee landen in zijn invloedssfeer, Polen en Tsjechoslowakije, hun lidmaatschap van de Bretton Woods-instellingen op te zeggen.

“Tsjechoslowakije werd als lid geroyeerd. De Tsjechen hadden vijf jaar lang geen economische gegevens aan het Fonds verstrekt, waartoe ze volgens de statuten verplicht waren. De kwestie van informatieverstrekking lag politiek heel gevoelig in Tsjechoslowakije, het was een van de belangrijkste aanklachten in het showproces in 1951 tegen Rudolf Slánsky (de secretaris-generaal van de Tsjechoslowaakse communistische partij en vice-president - RCJ). Op het hoogtepunt van het stalinisme waren deze landen volslagen paranoïde over de informatie die ze konden verstrekken.

“De Polen trokken zich al eerder terug, in 1949. Ze protesteerden tegen de weigering van het Fonds om de Volksrepubliek China te erkennen en vast te houden aan de vertegenwoordiging van Nationalistisch China. Polen gaf een verklaring uit waarin het beweerde dat de Verenigde Staten het Fonds gebruikten als een instrument van het imperialisme. Die beschuldiging vond veel weerklank bij de socialistische partijen van Frankrijk, Groot-Brittannië en Nederland. Als voorbeeld noemden de Polen de manier waarop de VS en het IMF in 1949 de Westeuropese landen hadden gedwongen hun munten te devalueren. Die devaluatie was omstreden in Europa, de Europese landen moesten daardoor meer betalen voor hun importen uit de Verenigde Staten. Terugkijkend moet je vaststellen dat dit economisch verstandig was, want hierdoor konden de Europese landen eerder overgaan tot de vrije inwisselbaarheid van hun munten.”

De socialistische partijen wilden een hard-geldbeleid?

“Ja. Ze wilden vasthouden aan een overgewaardeerde munt zodat geïmporteerde basisprodukten voor het volk, zoals graan uit de Verenigde Staten, goedkoop zouden blijven. Daarnaast wilden ze de deviezencontroles handhaven en schaarse deviezen toewijzen volgens bepaalde economische prioriteiten.

Tegenwoordig is vrijwel iedereen ervan overtuigd dat de argumentatie voor een overgewaardeerde munt niet deugt en dat een aanpassing van de wisselkoers een belangrijk element is om de levensomstandigheden van de bevolking te verbeteren.'

Hoe stelt het IMF zich nu op in het geval van overgewaardeerde munten?

“Wisselkoersen zijn altijd heel gevoelig. Een recent voorbeeld is de CFA, de munt van de Franstalige landen in West-Afrika. De Wereldbank publiceerde studies waarin het de overwaardering van de CFA kritiseerde, maar in de IMF-archieven vond ik er niets over. Dat was bizar: een monetaire instelling die zich over zo'n overduidelijk monetair probleem niet uitsprak! Maar achter de schermen gebeurde er wel iets. Slechts enkele mensen wisten dat het Fonds vanaf het begin hierbij betrokken was en druk uitoefende op de betrokken landen om hun standpunt te herzien.”

Hoe gevoeliger een probleem, des te minder het IMF erover in het openbaar kan zeggen.

“Ja. Als het Fonds bijvoorbeeld in 1982 had gewaarschuwd voor de te hoog oplopende schulden van Mexico of in 1994 voor de overwaardering van de Mexicaanse peso, had zo'n aankondiging als katalysator van de crisis kunnen dienen. Het IMF zou dan voor het uitbreken van de crisis verantwoordelijk zijn gesteld.”

Maar beseft het Fonds tijdig dat een crisis dreigt?

“Begin 1982 waren er waarschuwingssignalen. De Mexicaanse regering verzocht bijvoorbeeld om een missie van het IMF voor de gebruikelijke beoordeling van het beleid uit te stellen. Het was duidelijk dat ze niet met het Fonds wilden praten. Verder was in de zomer van '82 sprake van een verslechtering van de kredietwaardigheid, een grote Mexico-lening van de Bank of America mislukte. Maar het IMF wist niet zoveel als het had moeten weten. De verslaggeving over de externe schuldposities van landen was eind jaren zeventig, begin jaren tachtig volstrekt ontoereikend. De banken waren ongelooflijk optimistisch en ze dachten onvoldoende na over de mogelijke risico's. Als toen vroegtijdig besloten was om meer gegevens te publiceren, had dat een hoop ellende kunnen besparen.”

Wordt het Fonds vaak verrast door crises?

“De afgelopen vijfentwintig jaar staan bol van de verrassingen: twee oliecrises, de effecten van het begrotings- en monetaire beleid van de industrielanden, de schuldencrisis. Grote economische schokken komen als een volslagen verrassing - voor het Fonds net als voor iedereen. Ik meer geïnteresseerd in een ander soort verrassing, namelijk waarom een aanpassingsprogramma van het IMF in het ene land werkt en in het andere land mislukt. Je kunt aan het begin van een programma niet voorspellen of het zal lukken of niet. Veel hangt niet zozeer van economische maar van politieke omstandigheden af.

“Een voorbeeld is Turkije eind jaren zeventig. Het ene na het andere programma mislukte. En plotseling, in 1980, was er een IMF-programma dat een dramatische verbetering in de Turkse economie bereikte. Liberalisering van de buitenlandse handel, herstel van de groei, iets minder succes met de inflatie. Niet zozeer omdat het programma economisch anders in elkaar zat, maar omdat de politieke omstandigheden veranderd waren.” (In 1980 vond een militaire staatsgreep plaats in Turijke - RCJ).

In welke landen heeft het IMF zelf inschattingsfouten gemaakt met zijn programma's?

“Ik geloof vooral in Roemenië en Joegoslavië. Begin jaren tachtig bestond er om politieke redenen grote bereidheid om die landen ter wille te zijn. Maar de samenwerking liet zeer veel te wensen over, de statistieken die werden verstrekt, waren erbarmelijk. De stafleden die op missies naar deze landen gingen, waren totaal gefrustreerd, ze wisten dat ze misleid werden en ze wisten niet wat ze daar tegen konden doen.”

Heeft het IMF dat indertijd openbaar gemaakt?

“Nee, hoewel je de onvrede wel kunt terugvinden in de interne memoranda. Het Fonds gedroeg zich heel dwaas in Joegoslavië en Roemenië door in te stemmen met programma's waarvan de kans op slagen minimaal was. Het was gedeeltelijk een gevolg van de geo-politieke situatie. De Verenigde Staten waren enthousiast om Joegoslavië en Roemenië te helpen. Het is een duidelijk voorbeeld hoe politieke voorkeuren tot grote fouten kunnen leiden.”

Wat heeft U in de archieven aangetroffen over de betrokkenheid van het Fonds bij de Oosteuropese omwentelingen?

“Niemand had een idee hoeveel belangstelling de vakbeweging Solidariteit begin jaren tachtig toonde om economische hervormingen met internationale organisaties te bespreken. Solidariteit dacht dat het IMF kon bijdragen met economische en financiële steun en ook steun kon geven aan de politieke liberalisatie.

“In 1985 stuurde Solidariteit, dat toen in Polen illegaal was, vanuit zijn kantoor-in-ballingschap in Brussel een brief naar de directeur van het Fonds met het verzoek om Polen toe te laten tot het IMF. Op dat moment werd een Poolse lidmaatschapsaanvrage tegengehouden door de Verenigde Staten. Solidariteit wilde dat het Fonds een programma van verregaande liberalisatie van de economie zou ondersteunen. De blauwdruk voor dat programma was een document dat al in 1981 was opgesteld door Leszek Balcerowicz.” (Toen hoogleraar economie, in 1990 minister van financiën en de architect van het Poolse economische hervormingsprogramma - RCJ).

Niet bekend

“Amro dreigde Argentinië bankroet te verklaren, vermoedelijk als drukmiddel om sneller terugbetaald te worden. Tijdens de schuldencrisis bestond altijd de vrees dat een individuele bank de hele onderhandelingsstructuur onderuit zou halen. Zo'n 500 tot 700 banken hadden leningen aan Latijns-Amerikaanse landen uitstaan en al die leningen zijn met elkaar verbonden door cross default clauses (als een debiteurenland op één lening niet aan zijn verplichtingen voldoet, dan worden alle leningen opvorderbaar - RCJ). Als één bank niet langer wil meewerken, stort het hele bouwwerk van de schuldenonderhandelingen in elkaar. Je moest er dus voor zorgen dat alle banken binnenboord bleven. De nationale centrale banken en het IMF oefenden druk uit op de banken die niet wilden meewerken. Zoals op de Amro in dit geval.”

De stelling in uw boek is dat de internationale monetaire samenwerking is verschoven van een stelsel van regels naar een stelsel van informatie.

“De monetaire wereld van Bretton Woods bestond uit eenvoudige regels. Je moest vaste wisselkoersen handhaven en daarvoor was een nieuw mechanisme ontworpen. Als een munt bedreigd werd, bestond er een gemeenschappelijk Fonds waarop je een beroep kon doen. In het geval van een fundamentele over- of onderwaardering van de wisselkoers kon je die in overleg met het Fonds aanpassen.

“Vanaf het begin van de jaren zeventig leven we op monetair gebied in een wereld zonder regels. Nadat de centrale banken (in 1971-73) de wisselkoersregel loslieten, hebben ze gezocht naar alternatieve richtlijnen. Eind jaren zeventig kwamen de centrale banken van de grote landen uit bij doelstellingen voor de geldgroei. Kleinere landen hebben hun munt gekoppeld aan een andere munt die als 'anker' fungeert, zoals de D-mark of de dollar.”

Wat vond U zelf de 'mooiste' crisis in de afgelopen vijftig jaar?

“Als Engelsman ben ik geneigd te zeggen: de Britse betalingsbalanscrisis van 1976. In 1976 vroegen zowel Italië als Groot-Brittannië een bijstandslening aan bij het IMF. In beide landen was sprake van een politieke crisis, men vreesde voor de toekomst van de democratie en het beroep op het IMF was sterk gepolitiseerd. Deze politisering maakte het in de daaropvolgende jaren nagenoeg onmogelijk voor andere industrielanden om van het IMF te lenen.

“In maart 1983, bijvoorbeeld, verkeerde Frankrijk in ernstige betalingsbalansproblemen en men was zeer bevreesd voor een herhaling van de 'Britse crisis'. Het ging toen over de vraag of Frankrijk in het Europese Monetaire Stelsel zou blijven en bezuinigingsmaatregelen zou nemen, of dat het zou afstevenen op een financiële crisis en een beroep zou moeten doen op IMF. Frankrijk was niet in onderhandeling met het IMF, maar het speelde een rol in de hoofden van de direct betrokkenen. Het hing als een dreigende schaduw boven de discussies.”

Hoe liep het af met die Britse IMF-lening?

“De IMF-missie zat twee weken in een hotel in Londen en niemand wilde met ze spreken. Mensen in de Labour-regering waren ervan overtuigd dat ambtenaren van het ministerie van financiën in het geheim met de IMF-missie samenwerkten om het IMF in een anti-Labour-stemming te brengen. De leden van het IMF-team waren bang dat ze in hun hotelkamers werden afgeluisterd. Dus als ze vertrouwelijk met elkaar wilden praten, gingen ze naar een park waar ze dan rondliepen zodat niemand ze kon horen.” *Harold James: International Monetary Cooperation since Bretton Woods; International Monetary Fund, Washington, DC and Oxford University Press, New York/Oxford, 1996. 742 pagina's, ISBN 0 19 510448 X. Prijs $ 45,00