Overheid timmert spoormonopolie verder dicht

De NS moeten in de toekomst 'zo marktconform mogelijk' opereren. Dat staat tenminste in het dikke pak contracten dat de overheid met het bedrijf wil sluiten. Maar H.J. de Ru vindt dat de markt in het spoorvervoer op die manier weinig voorstelt. Concurrentie wordt uitgesloten, en de overheid staat straks met lege handen. Dat is slecht voor de klant èn voor de samenleving.

M inder overheid en meer markt, dacht de minister van ver keer en waterstaat, dat betekent contracten en geen wetten. Voortvarend is de verhouding tussen de Staat en de Nederlandse Spoorwegen daarom voor de toekomst vastgelegd in contracten. Dat ziet er gedegen uit, moeten de door de twijfelende Tweede Kamer ingehuurde adviseurs gedacht hebben en zij oordeelden positief, bericht deze krant op 8 november. De Kamer schijnt echter nog te twijfelen. Terecht, want de overheid blijkt zich met handen en voeten te binden en marktwerking verdwijnt achter de horizon. Dat kan toch niet de bedoeling zijn van dit kabinet.

In het dikke pakket contracten wordt de splitsing van de NS in tal van onderdelen bezegeld. Rails, stations, personenvervoer, goederenvervoer, verkeersleiding, infrastructuurtoedeling, vastgoed, alles wordt verzelfstandigd onder de paraplu van een holding. Over al deze activiteiten zijn vervolgens afspraken gemaakt met de Staat. Negen vennootschappen binden zich jegens de Staat en elkaar. Zo onstaat ontvlechting en kan de markt beter bediend worden, roepen minister en de NS.

De wederzijdse omarming alleen al doet vermoeden dat er iets mis is. Wat stelt de markt in het spoorvervoer voor als de overheid zich met handen en voeten aan de monopolist en al zijn onderdelen bindt? Een contract mag dan een typisch marktverschijnsel zijn, door wetten te vervangen door contracten ontstaat nog geen markt.

Om te beginnen binden de contracten niet alleen de staat en de moeder NV NS, maar ook de genoemde bedrijfsonderdelen. Dat betekent dat de onderlinge verhouding tussen die bedrijfsonderdelen is vastgelegd. Door de contractuele vastlegging van de onderlinge verhoudingen ontstaat een soort kartelsituatie, met gedwongen winkelnering en als resultaat versterking van het monopolie van de spoorwegen. Want welke concurrent komt daar nu nog tussen?

Partijen sluiten een contract om elkaar over en weer en onvoorwaardelijk aan afspraken te kunnen houden. Wat maakt het dan feitelijk voor verschil of maatschappelijk nodige vervoerdiensten in een openbaar dienstcontract of in de wetgeving zijn neergelegd? In ieder geval dat de overheid niet de vrijheid heeft om met anderen te onderhandelen. Misschien heeft zij daar geen behoefte aan. Zij heeft geen offertes vergeleken voordat zij in deze contracten stapte. Met contracten timmert zij het spoorwegmonopolie verder dicht. De ervaringen in het busvervoer en in de telecommunicatie laten zien hoe slecht zoiets is voor de samenleving. De introductie van mededinging in de laatstgenoemde sectoren heeft immers meteen prijs en kwaliteit van de zittende ondernemer ter discussie gesteld. Daar heeft de gebruiker alleen maar baat bij. Dat moet deze minister toch weten.

De NS beloven veel, maar wat daarvan terecht komt blijft vaag. De contracten staan vol met vaagheden. Zo zullen de NS zich “zo marktconform mogelijk” gedragen. Er staat: “De NS wenst haar verantwoordelijkheid ten volle waar te maken”. Afgesproken is dat de NS zullen inspelen op vraag door aanbod (waarom afwachten in plaats van aanvallen?), concurrerend zullen zijn en naar rendement zullen streven. Mooie woorden, maar wie dwingt dat af? Na de overgangsperiode verbinden de NS zich geen overheidsbijdrage meer te accepteren, naar zakelijkheid te streven en zelfstandigheid. De NS leggen zich vast op streefcijfers voor punctualiteit van het reizigersvervoer, maar “voor zover beheersbaar door het reizigersbedrijf”. Dergelijke open beloftes zeggen weinig. De staat zal straks met lege handen staan.

Helemaal merkwaardig is, dat een werkmaatschappij van de NS belast zal worden met overheidstaken. Het bedrijf wordt belast met de beslissing wie wanneer van de railinfrastructuur gebruik mag maken, NS-bedrijven of concurrenten. Stel, de Deutsche Bundesbahn wil concurreren op de lijn Arnhem-Amsterdam. Technisch gezien geen probleem. De overheid maakt het mogelijk maar laten de NS zeggen of de concurrent op de mooie drukke uren mag rijden. Wat komt er zo terecht van ontvlechting? Aan geschillen zal geen gebrek zijn. Vergelijkbare problemen zullen zich voordoen bij de verkeersleiding en het toezicht op veiligheid, beide in handen van de NS.

De commissie-Wijffels, die het kabinet adviseerde over de nieuwe structuur, had aan een meer objectieve en onafhankelijke instantie gedacht. Het kabinet meende dat de scheidsrechterstaken binnen de NS 'geobjectiveerd' konden worden in organisatorisch onafhankelijke eenheden. In de uitwerking blijft daar weinig van over, want contractueel is vastgelegd dat moeder NS haar dochters capaciteitsmanagement, infrabeheer en veiligheid, algemene richtlijnen en aanwijzingen mag geven.

De Staat claimt dat zij langs contractuele weg voldoende zeggenschap heeft over zaken als infrastructuur, verkeersleiding, innovatie, toelating tot de rails en veiligheid. Zij heeft zichzelf immers de taak van beleidsvaststelling toebedacht. Dat klinkt mooi, maar ook dit stelt weinig voor nu beleidsvoorbereiding, uitvoering en evaluatie uitdrukkelijk zijn voorbehouden aan de NS. In dat kader maakt de bevoegdheid tot beleidsvaststelling de Staat tot stempelmachine. En dat in aangelegenheden waarin objectiviteit belangrijk is. Zelfs over de veiligheid, bij uitstek een publiek belang, krijgt de partijdige NV NS grote zeggenschap.

Maar misschien zie ik te veel leeuwen en beren. Dezelfde contracten vermelden steeds uitdrukkelijk dat de minister verantwoordelijk is, ook jegens het parlement. Dat stelt gerust, hoewel... Wat betekent deze verantwoordelijkheid als de minister vrijwel geen bevoegdheden heeft? Over wat voor ministeriële verantwoordelijkheid gaat het hier eigenlijk? Is soms een inlichtingenrecht van het parlement bedoeld? Veel meer kan het niet zijn. Het zou beter zijn als de overeenkomst daar duidelijk over was.

Met betrekking tot het eigendom van onroerend goed, een heikele kwestie bij de opsplitsing van het bedrijf, is een ingewikkelde constructie gekozen. Via een dure operatie van notarieel verleden eigendomsoverdrachten wordt een nieuwe situatie tot stand gebracht met afzonderlijke vennootschappen voor railinfrastructuur, stations en vastgoed. Tussen al deze partijen gelden weer gedetailleerde afspraken over wie welke aanspraken kan doen gelden. Was het niet gemakkelijker geweest om de grond de grond te laten en zonder eigendomsoverdracht uit te besteden? Misschien was de marktwerking nog wel het meest bevorderd als de overheid het eigendom van grond aan zich getrokken had. Aanbesteding was ook een alternatief. De nu gekozen constructie biedt weinig flexibiliteit. Pikant detail is dat de jonge dochter NS Telecom gratis gebruik mag maken van de grond voor haar telecommunicatie-infrastructuur. Zouden andere telecommunicatiebedrijven op voet van non-discriminatie eenzelfde voorrecht mogen claimen?

Op alle fronten blijft het dus tobben. Hoe problematisch dit alles is, blijkt uit vergelijking met de Engelse situatie. Daar is eveneens sprake van de opslitsing van de spoorwegen in verschillende bedrijven, maar tegelijkertijd is voor marktwerking gekozen. Dat betekent dat ieder op het personenvervoer kan inschrijven. Het House of Lords heeft er zelfs een stokje voor moeten steken om te voorkomen dat British Rail zou worden uitgesloten van inschrijving op de franchise. Vrachtvervoer is in Engeland verkocht. In Engeland is gekozen voor introductie van mededinging. Dat is precies wat in Nederland ontbreekt. De gesloten contracten maken mededinging zelfs illusoir. Dat is des te vreemder, daar het kabinet voor het busvervoer juist wel voor mededinging en aanbesteding heeft gekozen. De eerste vruchten van dat beleid worden al zichtbaar. Ook op andere onderdelen van haar werkterrein maakt Jorritsma de verstandige keuze voor de markt. Op spoorweggebied heeft zij de optie op voorhand al bij contract weggegeven.

Dat de Staat zich alsnog zou kunnen onttrekken aan haar contractuele verplichtingen door een beroep op de clausule dat de Staat met wetgeving mag 'inbreken' lijkt mooi, maar is zwak. Door te contracteren heeft de Staat zich immers op hoofdlijnen en details gecommitteerd. De Staat zal zich wel tweemaal bedenken om het recht tot eenzijdige wijziging te gebruiken, gelet op de onzekerheid van schadeclaims.

Als de minister liever ten halve wil keren dan ten hele wil dwalen heeft zij nog één kans. Zij moet wel snel zijn. Tot 1 december kan de Tweede Kamer nog bezwaar maken, zo niet dan krijgen de contracten hun gelding. De tijd dringt, de termijn is hard, want zij is contractueel. Daar kunnen Kamer noch minister omheen, tenzij de NS zo vriendelijk zijn om wat respijt te geven.