Voor de nieuwe verhoudingen in medialand zijn nog geen regels

De ontwikkelingen in de media gaan sneller dan menigeen kan bijhouden. In het bijzonder geldt dat voor de wetgevers. Als er een probleem onstaat rond de invloed die de KNVB zich bij verslaggeving van voetbalwedstrijden wil aanmeten, heeft het Nederlands recht weinig te bieden, constateert E.J. Dommering.

Kortgeleden heeft de KNVB bekendgemaakt dat zij in de media het heft in eigen hand zal gaan nemen. De KNVB wil zelf de voetbalverslaggeving gaan verzorgen, en in ieder geval de rechten op het produkt voetbal zelf gaan exploiteren. Dit is maar een van de ontwikkelingen die aangeven dat er iets in het mediarecht aan het veranderen is. Op het kabelcongres dat vorige week werd georganiseerd sprak de minister van economische zaken over de noodzaak van mededingingstoezicht, stelde de vertegenwoordiger van het ministerie van OCW een economisch model voor de toegang tot de kabel voor, en discussieerden de Tweede Kamer woordvoerders over de media over basispakketten op de kabel. Krijgt Hilversum de voetbalrechten voor de komende seizoenen? Wie krijgt straks toegang tot de kabel? Een korte verkenning van de nieuwe verhoudingen in medialand waarvoor wij nog geen regels hebben.

Het debat in de Tweede Kamer over de toekomst van de publieke omroep dat eind oktober plaats had, vertoonde de onvermijdelijke herhaling van zetten die de discussie over publieke omroep in Nederland de laatste vijftien jaar kenmerkt. De Kamer verwijt Hilversum dat zij niets of onvoldoende doet, en Hilversum verwijt de Kamer dat hij niet begrijpt wat publieke omroep inhoudt in deze barre tijden, waarin de commercie binnengolft. Zolang de Kamer vindt dat Hilversum zichzelf moet veranderen, zolang in de mediawet staat dat Hilversum zichzelf niet mag veranderen en zolang de Nederlandse staat op jaarbasis een slordige miljard en een rijkdom aan radio en televisienetten aan Hilversum ter beschikking stelt, kan het nog wel even duren. Maar gaat het bij het mediabeleid eigenlijk nog alleen om Hilversum? Nee, allang niet meer. Hoe komt dat?

Al het denken in het oude mediarecht werd beheerst door het Hilversumse model. Dit is een model waarin de overheid een elektronisch-informatie aanbod centraal en tot in detail reguleert. De kabel die in de jaren zeventig werd aangelegd is ook volgens dit model geconcipieerd. Het was het verlengde van het centrale aanbod en bedoeld om uit het centrale aanbod afkomstige programma's te transporteren. Zo kregen de burgers naast gas, water en licht door de gemeenten programma's thuisbezorgd. Die elektronische snelweg (want dat is de breedbandige kabel) was ook alleen voor dat doel geschikt gemaakt: een heel brede weg voor eenrichtingsverkeer). Die weg is niet geschikt voor het diverse verkeer dat wij er vandaag over zouden willen leiden. Dan moet je er overal, op en af en heen en weer kunnen rijden. Dit centralistische denken van de jaren zeventig is er mede de oorzaak van dat wij vandaag wel veel over de elektronische snelweg praten, maar dat die er nog lang niet is.

Het beeld veranderde toen er door satellieten een voor de Nederlandse markt bestemd alternatief programma-aanbod beschikbaar kwam. Het centrale model maakte plaats voor concurrerende informatieproducenten, concurrerende informatieleveranciers en concurrerende distributeurs. Bovendien is niet ieders rol duidelijk: tussen de drie groepen wordt stuivertje gewisseld of worden coalities gesloten. Voor deze nieuwe situatie hebben wij nieuw mediarecht nodig - en dat is er niet. Laat ik die stelling aan een aantal recente voorbeelden illustreren.

De HMG is een beoogde samenwerking tussen een informatieproducent (Endemol) en informatieleveranciers (de omroeporganisaties RTL en Veronica). Over zo'n samenwerking kun je verschillend denken. Er kunnen machtsposities ontstaan die belemmerend kunnen werken, maar dat is niet zonder meer vanzelfsprekend en vergt een beoordeling van de samenwerking. Beschikt de Nederlandse overheid over instrumenten om zo'n samenwerking te beoordelen? Het antwoord is nee. In de volgens het centralistische model opgestelde mediawet is tot in detail geregeld met wie de publieke omroep wel of niet mag of moet samenwerken, maar een beoordelingskader voor mediaconcentraties in de commerciële sector ontbreekt. Het gevolg is dat de Nederlandse overheid de zaak naar Brussel heeft doorgeschoven, waar het HMG nu al wordt gebruikt als een proefkonijn om de toepassing van de Europese regels in deze sector aan te scherpen. Nederland heeft in de nieuwe situatie een essentieel stuk mediabeleid uit handen gegeven.

In het centralistisch model werd er vanuit gegaan dat het nationale voetbal door het loket Hilversum wordt aangeboden. Daar heeft Koning Voetbal genoeg van. Er is een aantal mogelijkheden. De KNVB (in deze optiek informatieprodudent) wordt zelf leverancier door een eigen voetbalzender op te richten of te kopen, of door de voetbalrechten niet aan informatieleveranciers uit handen te geven en deze tegen elkaar uit te spelen. Dit is een benadering die de KNVB voor de komende seizoenen ongetwijfeld veel geld zal opleveren, maar het heeft ook bedenkelijke kanten. Hoe verhoudt zich dat tot de onafhankelijke berichtgeving over het nieuwsfeit betaald voetbal? Levert de KNVB straks alleen opgepoetste plaatjes van Koning Voetbal in zijn zondagse pak?

Voorziet ons mediarecht in deze situatie? Het antwoord is: niet of nauwelijks. De Hoge Raad heeft in een uitspraak uit 1987 het belang van de media in zekere mate erkend, maar een nieuwsgaringsrecht bij openbare sportgebeurtenissen ten principale afgewezen. Als het straks een probleem wordt zal het dus wel weer Brussel worden. Het Nederlandse mediarecht zou er eigenlijk in moeten voorzien.

De mediawet bevat geen duidelijke regels over de vraag hoe je de schaarste op de kabel moet verdelen. In het centralistische model lag dat ook niet voor de hand. Daarin hoefde je alleen de toegang tot Hilversum te regelen en dat is in de mediawet dan ook uitvoerig gebeurd. De kabel heeft echter een sleutelpositie gekregen (zolang althans de satellietschotelmarkt nog niet tot ontwikkeling is gekomen). Wat is de kabelexploitant in zijn nieuwe rol? Informatieleverancier van programma's, distributeur van programma's, of makelaar op de programmamarkt? Misschien van alles een beetje. In elk geval: voor zo'n belangrijke schakel in de informatievoorziening zou je toegangsregels moeten hebben, en die zijn er niet.

De Kamer is zich van dit probleem wel bewust, en discussieert al bijna meer over de kabel dan over Hilversum. Toch zien wij daarbij het oude centralistische model de kop opsteken. Zoals de politiek vroeger het pakket samenstelde dat door het Hilversumse loket moest worden aangeboden, zo praat men nu over een basispakket dat tegen een bepaalde prijs door het kabelloket moet worden geschoven. De principiële vraag wat de legitimatie van de overheid is om zo een vergaande ingreep in deze nieuwe markt te doen, wordt niet gesteld. Heeft de overheid ooit overwogen om een basispakket voor de tijdschriftenleesportefeuilles vast te stellen? Nee, want daartegen zouden onmiddellijk grondwettelijke bezwaren zijn ingebracht. De kabel heeft echter niet zo'n mooie grondwettelijke bescherming als de drukpers, en dat zou eigenlijk wel zo moeten zijn.

Het is niet zo dat er niets gebeurt. De Kamer verlangt dat er behoorlijk mededingingstoezicht in deze sector komt, en tenminste drie ministeries (EZ, V&W, en OCW) voelen zich door dat appèl aangesproken. Er is meer nodig. Wij moeten vraagstukken van onafhankelijke nieuwsgaring, toegang en verdeling door de hele kolom van informatievoorziening regelen. Daarbij moeten wij ons losmaken van het centralistische model en de vraag naar de legitimatie van een overheidsinterventie telkens opnieuw stellen. Een mediawet die de omroep op de elektronische snelweg beoogt te regelen, zou daarover moeten gaan. Wie weet wordt het wel een mooie korte wet.