Het referendum is een politieke vlucht naar achteren

De discussie rond het kiesstelsel en het referendum is opnieuw opgelaaid naar aanleiding van een kabinetsnota over deze onderwerpen.

In deze krant van vrijdag 27 oktober breekt de politocoloog Siep Stuurman een welgesmede lans voor de invoering van het correctief referendum in het Nederlandse parlementaire systeem. Tegenstanders van het referendum laten zich volgens hem te veel leiden door hun ideaalbeeld van de parlementaire democratie dat niet zou stroken met de realiteit. In werkelijkheid is het - aldus Stuurman - nog maar de vraag of de burgers vaker voor 'deelbelangen' kiezen en de politici voor 'algemene'. Stuurman erkent met andere woorden dat de parlementaire democratie niet (meer?) aan de idealen uit de tijd van haar bestaan beantwoordt. De hooggespannen verwachtingen van haar initiatiefnemers zijn omgeslagen in politieke arrogantie. Het voorbeeld van de referenda in Italië dat Stuurman aanvoert, kan nader bekeken duidelijk maken waarom zijn redeneertrant op zijn minst een aantal principiële problemen rond het houden van referenda onbesproken laat.

Het referendum kan - zoals Schuurman ook opmerkt - passen in een redeneertrant als die van Montesquieu over de 'scheiding der machten' en aansluiten bij soortgelijke ideeën over het regimen mixtum. Juist in een land als Italië kunnen de referenda echter niét als een onderdeel of aanvulling van een dergelijk politiek systeem beschouwd worden. In Italië is immers sprake van een totale vermenging van politieke en justitële macht. Dat is zo gewild door de parlementaire meerderheid die al decennia geleden besloot de verdediging van het vastlopende politieke systeem meer en meer over te laten aan de neutraal geachte justitiële macht; dit ter geruststelling van de morrende bevolking.

Deze vermenging van machten werd nog vergroot door de 'oorlog tegen de misdaad', waarin alle mogelijke vergaande middelen aangewend zijn maar die decennia lang de vermenging van misdaad met de politiek bleef ontkennen, laat staan dat zij die verklaarde. Met als huidig resultaat een monstrum als het proces tegen Andreotti, dat in één klap de totale vermenging moet blootleggen en dat de politiek van misdadige elementen moet zuiveren. De Italiaanse voorstanders van het referendum zagen tientallen jaren lang het referendum ook als zo'n zuiveringsmiddel voor het zieke politieke systeem. De Italiaanse referenda hebben inderdaad veel problemen aangesneden die de politiek liet liggen. Ze werden dan ook steeds frequenter gehouden. Maar hun invloed is steeds kleiner geworden.

Het referendum over het kiesstelsel van enge jaren geleden, dat Stuurman als lichtend voorbeeld aanvoert, vormt een eenmalige uitzondering in deze trend. Het ging hier in feite om een kunstgreep via welke het Italiaanse referendum dat correctief is, omgebogen werd tot een 'voorstellend'. Het voorstel tot verandering van de kieswet kreeg de meerderheid van de Italianen achter zich, doordat ondertussen Mani Pilute op gang gekomen was. Anders had de meerderheid van de bevolking waarschijnlijk opnieuw niet de moeite genomen om op te komen voor de stemming. Bovendien werd deze Italiaanse draai aan het fenomeen referendum mogelijk gemaakt door een justitiële ingreep, namelijk een vonnis van de Hoge Raad.

De uitslag van het referendum bracht veranderingen in de kieswet die bepaald vernieuwend, maar daarom nog niet evenwichtig te noemen zijn. De uitslag legde namelijk de basis voor de verkiezingsoverwinning van Berlusconi en Fini. Deze overwinning werd bevochten via een ware slag in de media. Met die slag gaan ze door, ook al hebben ze de parlementaire macht inmiddels weer moeten inleveren.

De dozijn meest recente referenda van 11 juni (die Stuurman onbesproken laat) dienden in de praktijk vooral Berlusconi's en Fini's belangen. Pogingen tot wetgeving langs parlementaire weg over zaken als het media-beleid en de verdere aanpassing van de kieswet waren daarvóór door de oppositie van Berlusconi en Fini met liefde gesaboteerd. De dozijn referenda draaiden daarna uit op een media-slag vóór of tegen Berlusconi. Waarmee de voorstanders van het referendum hun politiek instrument (na 25 jaar) in een weinig vernieuwend vaarwater terecht gekomen zien. In de praktijk blijkt het mogelijk dat een parlementaire minderheid via het houden van een referendum en via de ermee gepaard gaande mediaslag haar belangen kan doen zegevieren. Stuurman hoopt niettemin dat de invoering van het referendum zal zorgen voor een hogere moraal in de politiek. Even goed is denkbaar dat belangengroepen nog meer 'buitenparlementaire' paden gaan bewandelen dan nu al gebeurt. Dat kunnen heel goed internationale zijn. En hier stuiten we op een 'blinde vlek' in Stuurmans redenering: steeds meer politieke besluiten worden op internationaal niveau genomen. Consequent door-redenerend zou er dus ook een internationaal referendum moeten komen. De problemen die daarmee opgeroepen worden zijn nauwelijks te overzien.

Zelfs in een tot voor kort gepolitiseerd land als Italië heeft het referendum niet de functie gekregen die Stuurman en andere voorstanders haar toewensen. Onder de huidige politieke omstandigheden blijkt de frequentie van tv-spots bij referenda en verkiezingen aantoonbaar meer gewicht in de schaal te leggen dan de inhoud van agrumenten. 'Wie de media heeft, heeft de macht', is een gegeven dat nog meer geldt bij one issue-zaken waar referenda meestal om gaan, dan bij de parlementaire politiek in het algemeen. De toepassingsmogelijkheden van het referendum zijn bijna onbeperkt. Het kan de betrokkenheid van de burgers bij het gemeenschapsleven vergroten, mits er de geëigende kanalen voor zijn. En hier stuiten we op een principiële kwestie. Het instrument referendum staat haaks op het idee waarmee in de vorige eeuw de parlementaire democratie in het leven geroepen werd: de politieke partijen zagen hun creatie van parlementaire vertegenwoordiging als hèt middel om een einde te maken aan een neiging van grote groepen van de bevolking, namelijk de neiging om zich in de eerste plaats druk te maken over wisselende en specifieke zaken die het eigen bestaan raakten. Er moest, volgens de voorstanders van de parlementaire democratie, een gevoel van gemeenschappelijke normen, waarden en belangen geschapen worden. Bepaald geen sinecure in een tijd van industriële revolutie.

Het verschijnsel referendum is in feite een terugkeer naar een politiek strijdtoneel van vóór het ontstaan van de parlementaire democratie. Het is er ook niet mee te verenigen, omdat het juist ingaat tegen de gelijkschakeling van belangen, zoals de parlementaire democratie voorstaat; belangen die in de praktijk op essentiële ogenblikken toch onverenigbaar kunnen zijn of als onverenigbaar beleefd kunnen worden. De parlementaire democratie zet al haar kaarten op de regie van bovenaf van maatschappelijke ontwikkelingen. Zij gelooft niet dat er vanuit de bevolking goede voorstellen kunnen komen. De bevolking heeft in deze geest het voorstellen al een eeuw aan de politieke partijen overgelaten. Daar kan de invoering van het referendum alléén nu niets meer aan veranderen.