Weinig controle op afspraken; Rekenkamer laakt vaagheid convenanten

DEN HAAG, 7 NOV. De beleidsafspraken tussen rijksoverheid en bedrijfsleven, de zogeheten convenanten, zijn in de praktijk 'vaag' en 'vrijblijvend'. Er is meestal geen sprake van controleerbare doelstellingen.

Dit staat in een vanmorgen gepubliceerd onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de effectiviteit van 154 door de rijksoverheid afgesloten convenanten. De Rekenkamer, die de uitgaven en inkomsten van de overheid controleert op doelmatigheid en rechtmatigheid, signaleert dat de overheid steeds meer gebruik maakt van convenanten. “Deze toename valt niet los te zien van een veranderende bestuurscultuur en het streven van de rijksoverheid om minder dwingend en regulerend op te treden”, constateert de Rekenkamer.

In het onderzoek heeft de Rekenkamer een onderscheid gemaakt tussen beleidsinhoudelijke convenanten (bijvoorbeeld gericht op het beperken van de handel in en verwerking van tropisch hardhout) en procedureel-organisatorische convenanten (bijvoorbeeld gericht op het maken van afspraken over de wijze waarop overleg wordt gevoerd). Van de beleidsinhoudelijke convenanten was de doelstelling vaak vaag en bij tweederde was het rechtskarakter onduidelijk. Voorts bleek bij bijna de helft onduidelijkheid te bestaan over de looptijd. Voor de convenanten met een procedureel-organisatorische doelstelling bleek in vier van de vijf gevallen het rechtskarakter onduidelijk te zijn en bestond in bijna de helft van de gevallen onduidelijkheid over de looptijd. Hierdoor is het voor de overheid en het parlement nauwelijks mogelijk om te zien of de uitvoering wel volgens plan verloopt.

Ook komt het vaak voor dat overkoepelende organisaties hun handtekening zetten, zonder dat dat duidelijk omschreven verplichtingen met zich meebrengt voor de bij hen aangesloten instellingen en bedrijven. Dit is onder andere het geval bij het convenant over de import van tropisch hardhout en het protocol over het terugdringen van de afvalstoffen in de binnentankvaart.

Het oordeel van de Rekenkamer over de praktijk van convenanten is negatief. “Het reguleren van beleid via convenanten biedt het voordeel dat de waarborgen in vergelijking met bijvoorbeeld wetgeving niet zo zwaar hoeven te zijn, maar dit moet uiteraard niet resulteren in een situatie van vrijblijvendheid.”

Toch kan een convenant ook goed uitpakken. Als voorbeeld noemt de Rekenkamer de afspraken met tandartsen om de lozing van zware metalen (resten van amalgaamvullingen) met 95 procent te verminderen. Dit betrof echter het enige convenant waarbij een zorgvuldige afweging had plaatsgevonden over de voor- en nadelen van wetgeving op dit gebied. Ook was er sprake van een duidelijke looptijd, controleerbare afspraken en tussentijdse evaluaties.

In hun reacties zeggen de betrokken ministers de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer in grote lijnen te onderschrijven. Een aantal suggesties zal worden meegenomen bij het opstellen van de nieuwe regels voor het gebruik van convenanten. Naar verwachting worden deze per 1 januari volgend jaar ingevoerd.