De overheid wordt vergeetachtig

Ambtenaren gebruiken steeds minder de balpen en het blocnote, en steeds vaker de computer en de floppy. Dat kan de historicus en de burger lelijk parten spelen, meent C. Noordam. Het is namelijk niet zo eenvoudig om digitaal opgeslagen informatie goed te bewaren.

De rampverhalen en in mindere mate de successstories - want die zijn er ook - van de overheidsautomatisering worden over het algemeen breed uitgemeten. Een paar belangrijke aspecten zijn tot nu toe onderbelicht gebleven. Het betreft de toegankelijkheid van digitale informatie op lange termijn, en het waarborgen van de authenticiteit en integriteit van informatie.

Voor het bedrijfsleven is de vraag wat er met informatie moet gebeuren na het beëindigen van een bedrijfsproces eenvoudig te beantwoorden. Voor bepaalde informatie gelden er aflopende bewaartermijnen, die stoelen op het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Koophandel, of op fiscale en milieurechtelijke regels. Na het aflopen van deze bewaartermijnen mag de informatie in principe vernietigd worden.

Vliegtuigbouwer Fokker mag zijn informatie betreffende staatssteun na tien jaar vernietigen. Maar de overheid mag niet zonder meer hetzelfde doen met haar informatie betreffende Fokker. Op grond van de Archiefwet moet overheidsinformatie geselecteerd worden voor bewaring of vernietiging. Minder dan 10 procent van de door de overheid geproduceerde informatie komt vanuit cultureel en historisch oogpunt voor bewaring in aanmerking (voor digitale informatie is dit percentage overigens aanzienlijk hoger). Papier is in principe vergankelijk - want organisch - materiaal. Het enige wat we kunnen doen is het tijdstip van verdwijnen zo lang mogelijk uitstellen. We willen immers dat ook latere generaties kunnen reconstrueren hoe parlementaire enquêtes zijn verlopen en hoe het draagvlak voor de instelling van stadsprovincies afbrokkelde.

De informatietechnologie maakt deze taak ogenschijnlijk veel gemakkelijker. Informatie kan immers gemakkelijk van de ene drager naar de andere overgebracht worden. Hoewel de informatietechnologie het dus in principe mogelijk maakt informatie eeuwig te bewaren, is echter paradoxaal genoeg de kans dat dit gebeurt kleiner dan ooit.

Waarom is dit zo? Wanneer digitale informatie niet meer nodig is in het primaire bedrijfsproces wordt ze uit kostenoverwegingen meestal weggeschreven naar een externe drager (tape, schijf of diskette). De ontwikkeling van de informatietechnologie gaat intussen door. Steeds sneller verschijnen er nieuwe computers. Oude informatiedragers zoals de grote floppy's van tien jaar terug passen nu in geen enkele pc meer. Voortdurende conversie is dus noodzakelijk, maar die vindt vaak niet plaats. Na beëindiging van een bedrijfsproces 'verdampt' de aandacht voor de daaraan gerelateerde informatie. Der Spiegel meldde onlangs dat de NASA de data, die tijdens de Saturnus-vluchten in de jaren zeventig zijn verzameld niet meer kan lezen, omdat de betreffende tapes door geen enkele computer geaccepteerd worden. Daarbij speelt ook een rol dat ook de programmatuur in hoog tempo wordt vernieuwd. Sommige programma's houden helemaal op te bestaan, bijvoorbeeld omdat een leverancier failliet gaat, een bedrijfsproces stopt of een geheel andere vorm krijgt. Een willekeurige informatiedrager zal na korte tijd niet meer toegankelijk zijn, tenzij er een museum van computers en applicaties wordt aangelegd. Gezien de diversiteit van de informatiesystemen en de snelle veroudering daarvan is dit geen haalbare oplossing. Conversie naar andere systemen levert veelal informatieverlies op, tenzij aanvullende maatregelen worden genomen. Alleen dan kan de belofte van de informatietechnologie tot eeuwigdurend behoud van informatie ingelost worden.

Een tweede aspect. Overheidsinformatie is een belangrijk instrument voor de recht- en bewijszoekende burger. Die burger mag verwachten dat de overheid op een zorgvuldige wijze optreedt en besluiten neemt. De Algemene Wet Bestuursrecht legt de overheid in dat opzicht belangrijke verplichtingen op. De individuele burger heeft in de openbaarheid van overheidsinformatie, vastgelegd in de Wet Openbaarheid van Bestuur, een instrument om daarop controle uit te oefenen. Ook vertegenwoordigende lichamen hebben overheidsinformatie vanuit dit controleperspectief nodig. De Tweede Kamer betrekt de informatie rechtstreeks van de afzonderlijke ministers of maakt via onderzoeken van de Algemene Rekenkamer of parlementaire enquêtes gebruik van deze informatie. Onder één noemer gebracht: de overheid moet verantwoording kunnen afleggen over haar handelen.

Om dit goed te kunnen doen moeten de authenticiteit en integriteit van de overheidsinformatie gewaarborgd worden. Ten aanzien van papieren documenten - brieven, rapporten - is er een beproefde bureaucratische en gegarandeerde verwerking. Ze worden geregistreerd, voorzien van een aantal kenmerken, geparafeerd en ondertekend. We kunnen met behulp van een registratiesysteem - zelfs als we het document niet voor ons hebben - zeggen, wanneer het is ontvangen of opgemaakt, voor wie het document is bestemd, wat de relatie is met de taken van het betreffende overheidsorgaan, waar het zich bevindt, of het document een kopie is of het authentieke document. Door de unieke verbondenheid van de informatie met de papieren informatiedrager hebben we vergaande zekerheid over het al dan niet gemanipuleerd zijn van vastgelegde informatie. Kortom, we hebben duidelijkheid ten aanzien van de context en status van de documenten en betrekkelijke zekerheid ten aanzien van de authenticiteit.

Hoe is de praktijk ten opzichte van digitale documenten, bijvoorbeeld in electronic mail? Bij de meeste overheidsorganen is er een groot schemergebied ontstaan. Meestal worden elektronische documenten niet op dezelfde wijze verwerkt als papieren documenten. De beleidsambtenaar, die ze maakt of ontvangt, is vaak als enige binnen het overheidsorgaan van het bestaan van het document op de hoogte. Hij beschouwt de informatie in zijn pc meestal als zijn privé-domein. Zelf legt hij vaak niets vast ten aanzien van de context en de status van het document, zodat we in dat opzicht moeten terugvallen op het geheugen van de diverse ambtenaren. Dit is een zeer wankel systeem. Een recent voorbeeld van wat er zoals mis kan gaan, betreft een ambtenaar, die een andere functie kreeg, en vervolgens alle door hem verzamelde digitale informatie uit het computergeheugen wiste.

Als de overheid kiest voor een digitale informatievoorziening en voor het gebruik van de elektronische snelweg zal deze 'informatieautonomie' van de individuele ambtenaar moeten worden ingeperkt. Registratie en coördinatie is noodzakelijk. Zelfstandige beslissingen tot wissen of overschrijven van bestanden mogen niet meer voorkomen, uiteraard met als uitzondering de kladdocumenten en documenten, die geen relatie met de taken hebben of die voor de verantwoordingsplicht van de overheid niet van belang zijn. Van documenten moet de authenticiteit en integriteit worden gewaarborgd door procedurele maatregelen (autorisaties, digitale handtekeningen) en niet manipuleerbare opslag. Uiteraard komt dit ook de kwalitatieve afhandeling van de verschillende bedrijfsprocessen ten goede.

Ten slotte is er nog een derde aspect. Als op papier een situatie wordt gewijzigd, bijvoorbeeld een planologische tekening, dan wordt de vervallen tekening gewaardeerd op zijn cultureel en historisch belang. Op grond daarvan wordt de beslissing 'bewaren- of 'vernietigen' genomen. In een digitale omgeving hebben we vaak die keus niet. Veel informatiesystemen kennen geen archiveringsfunctie voor gemuteerde bestanden. Bij een mutatie verdwijnt automatisch de oude situatie. In deze informatiesystemen dienen archiveringsfuncties te worden ingebouwd.

De gevolgen van de geschetste manco's voor de overheid zijn desastreus: zij beschikt niet langer over een intact geheugen. De overheid wordt als het ware dement. Zij kan niet voldoen aan haar verantwoordingsplicht, wanneer ze niet kan garanderen, dat bepaalde informatie is ontvangen, verwerkt of verzonden, dat documenten authentiek en ongemanipuleerd zijn. In geval van juridische conflicten of parlementaire enquetes zal de overheid niet kunen aantonen, dat haar documenten zonder bezwaar aan enig bewijs kunnen meewerken. De overheid wordt onbetrouwbaar. Dit scenario zal met de verdergaande digitalisering een steeds grotere invloed hebben op zowel de beeldvorming van de overheid als op het functioneren van de overheid. De conclusie moge zijn: overheid, let op uw digitale zaak!