Nieuwe programmahulp van Pronk beoogt dat 'mensen zelf fouten maken'

Minister Pronk verdedigt deze week zijn begroting voor ontwikkelingssamenwerking. Deskundigen verwachten dat hij problemen krijgt: de hulp wordt minder meetbaar en de vraag is of hij zijn 'kritisch afwachtende' ambtenaren zal meekrijgen.

DEN HAAG, 6 NOV. Iedere belastingbetaler betaalt jaarlijks ruim zeshonderd gulden aan ontwikkelingshulp. Vanaf volgend jaar is het bijna niet meer te beoordelen of dat resultaat oplevert. Want minister Pronk (ontwikkelingssamenwerking) wil de verantwoordelijkheid leggen bij de landen die de hulp ontvangen.

Voortaan geeft hij programmahulp: samenhangende hulpprojecten die door het ontwikkelingsland zèlf zijn opgezet, waarbij Nederland alleen ondersteunend aanwezig is. Daar vooraf meetbare doelstellingen aan verbinden is bijna niet mogelijk. Dit in tegenstelling tot de afgelopen twintig jaar, waarin Nederland de initiator was van talloze kleine en overzichtelijke projecten waaraan de lokale bevolking mocht meedoen.

“Het echte effect van programmahulp is niet meetbaar”, zegt oud-plaatsvervangend directeur-generaal Internationale Samenwerking J. van Gennip. Alleen verbeteringen in de situatie van een land als geheel zijn aantoonbaar, en dan alleen nog maar over een termijn van vele jaren. Dat is volgens Van Gennip de paradox in het toekomstige beleid van Pronk, want de Nederlandse bijdrage aan de verbeteringen in een ontvangend land is niet vast te stellen, omdat het een van de vele donorlanden is. “Ontwikkelingssamenwerking wordt voortaan het geven van een blanco cheque aan een regering waarvan we aannemen dat ze de voorwaarden schept voor de eigen samenleving om zich te ontwikkelen”, aldus Van Gennip.

Pronks programma's hebben open einden, zegt H. von Metzsch, directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, het 'evaluatiebureau' van het ministerie van buitenlandse zaken. “De risico's die daarmee samenhangen moet je accepteren: doelstellingen die niet worden gehaald of dingen die mislukken. Ons evaluatiewerk wordt er niet makkelijker op”, aldus Von 'Metzsch. Dat werk was al niet eenvoudig, zegt Novib-directeur M. van den Berg, “omdat Nederland eenvoudigweg geld pompt in een ontwikkelingsland zonder er meetbare kwaliteitseisen aan te verbinden.”

Plaatsvervangend directeur Van de Rotte van de ontwikkelingsorganisatie SNV denkt dat Pronk het moeilijk gaat krijgen: “Verantwoording afleggen is op den duur bijna niet mogelijk.” Ontvangers bepalen immers zelf de doelstellingen en de termijn waarop ze die halen. “En dat terwijl we steeds meer worden uitgedaagd resultaten te overleggen.”

Pronk besloot tot de koerswijziging na verschijning van een evaluatie van de Inspectie. Hun 'bevindingen en aanbevelingen 1984-1994', waarin alle landen-evaluaties bij elkaar zijn genomen, laat zich nog het best vergelijken met een schoolrapport met louter drieën en vieren. De Inspectie concludeert dat slechts beperkte resultaten zijn geboekt met duurzame armoedebestrijding, een van de speerpunten van Pronks beleid. Alleen kleinschalige activiteiten, gericht op één sector, zoals drinkwatervoorziening of landbouw, bleken enigszins succesvol.

Het beklijven van hulp, aldus de Inspectie, blijkt toch al een knelpunt te zijn, omdat Nederland hulpprojecten opzet waar een ontwikkelingsland niet om heeft gevraagd. En de deskundigheid van de mensen ter plaatse is onvoldoende om goede resultaten van de hulp te garanderen. Samenvattend concludeert de Inspectie: Nederlandse hulp sluit niet aan bij de werkelijkheid.

Pronk deed een diepe buiging, herschreef de bezwaren tot aanbevelingen en deed daarmee zijn eigen beleid van de afgelopen zes jaar met terugwerkende kracht in de ban. De micro-benadering had het volgens Pronk 'gewonnen' van de nu door hem gepropageerde macro-benadering. “Dat was de romantisering van ontwikkelingshulp: ons project, ons hoekje gaat goed. En hoe het project van de buren ging was niet belangrijk. Daar moeten we van af”, zei Pronk in het Amsterdamse Tropeninstituut, “projecten moeten in een groter programma passen, dat wordt gestuurd door de eigen plannen van het hulpland. Het is hùn activiteit. Laat de mensen zelf de fouten maar maken.”

Volgens een ambtenaar van Ontwikkelingssamenwerking wordt het nieuwe beleid van Pronk “kritisch afgewacht”. Niemand is zeker van zijn plaats of van zijn werk, omdat daarmee geschoven gaat worden. “Tegen ingrijpende veranderingen zal flinke weerstand ontstaan”, aldus de ambtenaar. Een van die veranderingen is het overdragen van bevoegdheden aan ambassades. Die gaan voortaan zelfstandig over nut en uitvoerbaarheid van hulpprojecten beslissen.

Van Gennip vindt dat dit idee “heel goed doordacht moet worden”. Volgens hem betekent de nieuwe opzet dat personeelsleden van ambassades hun zijn eigen advies over hulpprogramma's gaan controleren en dat is “bestuurlijk gevaarlijk”. Het is te vergelijken met het debâcle van de Barings-bank: Nick Leeson werd wel gecontroleerd, maar door hemzelf.

Ook Van de Rotte voorziet problemen: “Ik denk dat wordt onderschat wat voor een enorme cultuuromslag nodig is om ambassadepersoneel een grotere verantwoordelijkheid te geven. Die hebben daar grote angst voor, dat zijn ze helemaal niet gewend.”

P. Hoebink, auteur van een door Pronk vrijwel letterlijk overgenomen nota over de effectiviteit van ontwikkelingshulp, voorspelt een crisis in de relatie tussen departement en ambassade. “Vanuit Den Haag gaan ze dan nog dikkere procedurebundels sturen. De stelregel is: hoe dikker die bundel, hoe groter het wantrouwen in de capaciteiten van het ambassadepersoneel.”

Naar Hoebinks oordeel slaat de minister de plank mis met zijn nieuwe beleid. “Hij mist alweer de kern. Ook in zijn eerdere nota's waren de delen over uitvoering en beheer van de hulpprogramma's het zwakst.” Dat ligt volgens Hoebink voor een deel aan de persoon Pronk: “Dat is een echte macro-econoom die weinig oog heeft voor het veldwerk op micro-niveau.”

Pronk wil dan ook maar één ding, aan de 'beleidstafel' zitten van het ontwikkelingsland, op macro-niveau. Want met goede tafelmanieren kun je een duurzame relatie met een ontvangend land opbouwen. “Dan mag je ook eens kritiek hebben op bijvoorbeeld de mensenrechten”, legt Pronk uit, “want je praat op basis van gelijkwaardigheid.”

Als symbool van de volstrekt gelijkwaardige relatie die Pronk met de ontwikkelingslanden wil opbouwen, krijgen zij ook in Nederland een plaats aan de regeringstafel. In de vorm van een minister, Pronk zelf. “Maar als je èchte gelijkwaardigheid wilt”, zegt directeur Van de Rotte van SNV, “moet een land als Bhutan kritiek op ons kunnen leveren, bijvoorbeeld op de extra uitstoot van kooldioxide door de aanleg van een vijfde Schiphol-baan.” Ook daar heeft Pronk een reactie op: “Aan die tafel kunnen we alleen maar van elkaar leren.”

Pronk wil aan zoveel mogelijk tafels zitten. Nu heeft Nederland relaties met 56 landen. De Nationale Adviesraad ontwikkelingssamenwerking (NAR) pleit echter al geruime tijd voor het beperken van het aantal landen waar Nederland hulp aan verstrekt. Hoebink, universitair docent Derde-wereldstudies en lid van de NAR: “Als je aan veel landen hulp geeft, dan heeft die slechts symbolische betekenis waardoor Pronk een vlaggetjeszwaaier wordt. Als je wilt dat hulp impact heeft, kun je je beter concentreren op tien landen met een breed hulpprogramma. Wil je op politiek terrein nog een voet tussen de deur hebben, dan kun je desnoods in zo'n veertig landen kleine programma's voeren.”