Ook topambtenaar trekt naar het veilige midden

De Nederlandse topambtenaar functioneert in een bestel dat steeds vaker als lege staat wordt getypeerd. Hij ziet dat de Haagse machten aan belang inboeten en volgt het spoor van de prudent progressieve bevolking. De onderzoekers U. Rosenthal en J. de Vries becommentariëren de uitkomsten van de enquête onder de Haagse ambtelijke top.

De topambtenaren op de ministeries zien dat de samenleving en het bestuur aan forse veranderingen onderhevig zijn. De mandarijnen van Nederland worden geconfronteerd met de verplaatsing van de politiek: naar Europa, naar de gemeenten en de provincies. Bij de ministeries worden uitvoerende diensten verzelfstandigd en verdwijnt het monopolie op de beleidsvorming. Daarnaast neemt de politieke onzekerheid door het einde van de traditionele ideologieën toe en verkeert de constante machtsfactor uit het verleden, het CDA, in een diepgaande crisis. De 'paarse' ontwikkelingen zijn bovendien onduidelijk.

Deze ontwikkelingen leiden tot de metafoor van de lege staat. Deze metafoor wijst op het uithollen van de centrale staat. Politici hebben, soms bewust maar dikwijls onbewust, een ontwikkeling in gang gezet waardoor de macht van de centrale departementen afneemt. Wat overblijft is een lege staat naar analogie van de lege onderneming waarvoor het bedrijf van de Nike sportschoenen model staat.

Nike kent een zeer klein centraal apparaat en werkt bijna alleen op basis van tijdelijke contracten. Voor de lege staat staan effectiviteit en efficiency voorop. De lege staat sluit contracten met derden en krijgt zo een grillig en vrijblijvend karakter. Het werk en met name de risicovolle kwesties van de lege staat worden uitbesteed. Vele taken worden overgenomen door organisaties en personen die gespecialiseerd zijn in organisatievraagstukken of beleidskwesties.

De enquête van NRC Handelsblad en de Leidse universiteit laat zien hoe topambtenaren op deze ontwikkelingen reageren en de toenemende onzekerheid proberen te beperken. De belangrijke trends zijn de personalisering van het bestuur, de opkomst van persoonlijke adviseurs, de homogenisering van de bureaucratie en de oriëntatie op een klein aantal informatiebronnen.

Personalisering. Naarmate traditionele ideologieën minder zekerheid verschaffen, worden voor topambtenaren net als voor de politici, persoonlijke relaties belangrijker. Ideologische zekerheden vallen weg en beleidsopvattingen veranderen van de ene op de andere dag. In een dergelijke chaotiserende omgeving zijn persoonlijke relaties de kurk waarop zekerheid en onderling vertrouwen drijft.

Volgens de helft van de topambtenaren speelt de partijbinding nog altijd een rol bij benoemingen. Zij maken wel een onderscheid naar functieniveau: bij secretarissen-generaal en directeuren-generaal is het van meer belang dan bij directeuren. De partijpolitieke binding heeft evenwel een geheel andere functie dan in het verleden. De politieke partijen hebben aan ideologisch en emancipatorisch gezag verloren, maar aan patronage-macht gewonnen. De partijbinding doet langzamerhand vooral dienst als zekerstelling en als garantie voor onderling vertrouwen. Voor topambtenaren van een en dezelfde partij zijn de persoonlijke relaties net wat gemakkelijker te benutten dan bij anderen. Voor de topambtenaar biedt het partijpolitieke netwerk net die zekerheid die hij in de snel veranderende instituonele en beleidsomgeving ontbeert.

Een deel van de respondenten is van mening dat de partijpolitieke factor er in elk geval steeds minder toe doet. Van de respondenten is 53 procent partijloos. De benoeming van de secretaris-generaal Holthuis bij het ministerie van onderwijs, wetenschappen en cultuur geldt daarbij sinds kort als kroonvoorbeeld. Partijlidmaatschap was in de tijden van de polarisatie een must. Maar toen het Algemeen Dagblad deze week meldde dat Holthuis PvdA-lid was, werd dit de volgende dag door de krant gerectificeerd: Holthuis is partijloos.

Ook Bolkestein stelde in een reactie op de uitkomsten van de enquête dat het bij de rekrutering van topambtenaren eerst en vooral draait om deskundigheid. Prominenten uit zijn eigen partij riposteerden dat het toch het mooist moet zijn kwalitatief uitstekende kandidaten te pousseren, die 'toevallig' ook nog eens tot de eigen partij behoren. Zo deed het CDA het altijd, zo doet de PvdA het met onverminderd elan nog altijd.

Persoonlijke adviseurs. Zekerheid zoekt en vindt de Nederlandse topambtenaar ook bij externe consultants en persoonlijke adviseurs en bekenden. Van de topambtenaren heeft 35 procent minstens een keer per week contact met adviesbureaus. De helft van alle topambtenaren ziet of spreekt tenminste elke week een of meer persoonlijke adviseurs.

De opmars van adviesbureaus blijkt vooral de opmars van bekenden, zo niet vertrouwelingen, te zijn. Bij een vraag naar de keuze van bureaus antwoorden vele respondenten dat deze afhankelijk is van het probleem dat zich voordoet. Een deel van de topambtenaren blijkt niet zozeer belang te hechten aan de grote corporate labels (bij voorbeeld McKinsey en Arthur D. Little) alswel aan de contacten met bekenden uit grote en, in toenemende mate, kleinere adviesbureaus.

De grote bureaus functioneren volgens een van de respondenten al net zo bureaucratisch als de overheid zelf. Daarom gaat de voorkeur uit naar personen en kleinere bureaus. Een aantal topambtenaren koestert het contact met vertrouwde, liefst ook sympathiserende personen in hun omgeving. Verandert een adviseur van bureau, dan gaat de opdrachtgever dikwijls mee. Het is het beproefde recept voor informatieverwerving en communicatie in onzekere tijden.

Homogenisering. Evenals de politieke arena, kenmerkt ook de ambtelijke wereld zich door een trek naar het midden. Zoals de politieke partijen in de concurrentie om de kiezergunst naar elkaar toe kruipen, zoeken ook de topambtenaren steeds meer de zekerheid van het midden.

Tijdens de verzuiling was de representativiteit van het openbaar bestuur een belangrijk strijdpunt. Elke politieke partij moest naar evenredigheid worden vertegenwoordigd in het openaar bestuur. De politieke partijen konden zich ideologisch ten opzichte van elkaar profileren. Zij wensten ook naar evenredigheid te worden vertegenwoordigd in het openbaar bestuur. In de jaren zestig maakten de katholieken hun achterstand goed, in de jaren zeventig de socialisten. Sindsdien was er even sprake van een waarlijke representatieve bureaucratie.

Maar uit de enquête blijkt dat de bureaucratie alweer aan representativiteit inboet. De 'partijpolitieke' topbenoemingen beperken zich vrijwel exclusief tot leden of sympathisanten van de grote partijen. Groeperingen met afwijkende geluiden zijn op de topposities nauwelijks aanwezig. Klein rechts wordt niet aangetroffen, terwijl van GroenLinks slechts een respondent zich heeft gemeld.

Informatiebronnen. De homogenisering van de bureaucratie blijkt ook uit het kijk-, luister- en leesgedrag van de topambtenaren. Topambtenaren halen de meeste informatie voor hun werk uit NRC Handelsblad en de Volkskrant, en bij de weekbladen uit Vrij Nederland en Elsevier. Voor hun nieuwsgaring uit de nieuws- en actualiteitenrubrieken bepalen de topambtenaren zich in hoge mate tot het NOS-journaal (63 procent) en NOVA/Den Haag Vandaag (70 procent).

De tijden van de verzuilde ambtenarij die zich baseerde op de 'eigen' informatie uit de media-zuilen, zijn definitief voorbij. De topambtenaren vinden de actualiteitenrubrieken die ooit tot een zuil behoorden, minder relevant. Maar ook het RTL-nieuws als nieuwkomer gooit onder topambtenaren minder hoge ogen. De Telegraaf wordt gescand via de knipselkrant, maar slechts door 10 procent van de topambtenaren genoemd als een echt belangrijke informatiebron. Bij de weekbladen wordt De Groene Amsterdammer slechts door een respondent genoemd. Misschien die ene respondent van GroenLinks?

Voor de onderlinge communicatie over wat gaande is, lijken de Nederlandse topambtenaren een stilzwijgende afspraak te hebben gemaakt welke informatiebronnen belangrijk zijn en welke niet. Op deze manier ontkomen topambtenaren aan de lawine van non-informatie die Zijderveld signaleert (NRC Handelsblad, 24 oktober) en weet de topambtenaar tijdens de onderhandelingen evenveel als alle anderen.

Met deze ene, eenzijdig georiënteerde maatschappelijke elitegroepering zou nog wel te leven zijn. Maar het vervelende is dat dezelfde beperkte voorkeuren ook al bleken uit de enquête van Vrij Nederland naar de rechterlijke macht en onderzoek van Folia onder de hoogleraren van de Universiteit van Amsterdam.

Prudent progressief. De Nederlandse topambtenaar functioneert in een bestel dat steeds vaker als lege staat wordt getypeerd. Hij ziet dat de Haagse machten aan belang inboeten. Maar de topambtenaar kan nog weinig sympathie en steun opbrengen voor innovaties waarmee op deze ontwikkelingen wordt geanticipeerd. In plaats van risico's op te vatten als uitdagingen, zoekt de topambtenaar zekerheid.

De Nederlandse topambtenaren trekken naar het veilige midden en volgen daarmee het spoor van de prudent progressieve bevolking. Dat geldt voor hun partijvoorkeuren, kijk- en leesgedrag, voorts hun kijk op de wereld en voor hun opvattingen over behoud en verandering.

Ooit was het ambtelijk apparaat een conservatief bolwerk in een samenleving die met horten en stoten emancipeerde. Vervolgens bleek de ambtenarij veel aantrekkingskracht te hebben op progressieve jongeren. Die blijken inmiddels een dominante positie in de hoge echelons van de rijksdienst te hebben verworven, maar zij zijn allang niet meer de pleitbezorgers van 'de spreiding van kennis, macht en inkomen' - laat staan van staatkundige vernieuwingen. Hun ambtelijke rol en oriëntatie remt hen af in het realiseren van progressieve stokpaardjes. Zij voelen zich goed thuis bij de prudent progressieve opvattingen van de Nederlandse bevolking: in concrete beleidskwesties vooruitstrevend, maar institutioneel zeer voorzichtig. Voorzichtigheid is troef.

De klassieke scheiding tussen politiek en bestuur is terug. Tegenover de emotionaliteit van de politiek ligt de ambtelijke nadruk op professionalisering en deskundigheid. De topambtenaren tonen zich moderne technocraten.

Het herstel van de scheiding tussen politiek en bestuur zou passen in een klassiek staatsbestel. Het is niet de oplossing voor de lastige problemen van de hedendaagse publieke sector. De poltiieke agenda wordt in de toekomst bepaald door nieuwe spelers zoals internationale organisaties, single issue-bewegingen en de moderne massamedia. De organisatie van de politiek ambtelijke verhoudingen en de verantwoordingsprocessen in de publieke sector moeten zich daarbij aanpassen.