De betwistbare tarieven van een 'ideaal telecommunicatie-land'

Over de Nederlandse telecom-tarieven zijn de meningen verdeeld. Aan de ene kant staat PTT Telecom, dat zijn tarieven realistisch en gunstig vindt. Daartegenover staan massa's gebruikers, wier voorlieden PTT Telecom ondoorzichtige, maar in ieder geval te hoge prijsstelling aanwrijven. “Persoonlijk zou ik graag exploitant zijn van een telefooncel op Schiphol.”

Logica lijkt in de PTT-tarieven nauwelijks aanwezig. Een gesprek vanuit de Verenigde Staten naar Nederland is aanzienlijk goedkoper dan in omgekeerde richting - ook al wordt precies dezelfde infrastructuur gebruikt. En een gesprek van Maastricht naar Luik is beduidend duurder dan een zelfde gesprek van Maastricht naar het veel verder gelegen Groningen. Om maar te zwijgen van het feit dat een 2 Megabit huurlijn over honderd kilometer Nederlandse bodem vijf keer zo duur is als een zelfde verbinding in Zweden.

Voor de Nederlandse vereniging van Bedrijfstelecommunicatie- grootgebruikers (BTG) is er wat de tarieven betreft maar één ding echt duidelijk. BTG-directeur ir. Ton de Liefde: “Het is veel te duur allemaal. Onnodig duur.” Het bewijs: “Landen waar concurrentie bestaat, zoals de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Zweden. De tarieven blijken er met enorme snelheid te kunnen dalen.”

Hein Albeda, beleidsmedewerker van de Consumentenbond, bevestigt dat laatste. Of PTT Telecom te duur is, laat hij in het midden. Vergelijkingen met abonnements- en gesprekstarieven in andere landen tonen grote verschillen, in positieve en negatieve zin. “We krijgen domweg de gegevens niet om te beoordelen of de PTT te duur is. We weten niet hoe snel PTT Telecom op investeringen afschrijft, we weten niet wie voor welke faciliteiten betaalt. We weten niet aan welke diensten PTT Telecom wat verdient.”

“Logisch”, vindt ir. Jan Wolfs, als manager strategische planning bij Control PTT Telecom verantwoordelijk voor het tarievenbeleid. “Welk bedrijf legt in een concurrerende omgeving zijn kosten wel in detail op tafel? Het gaat te ver om de resultaten naar produktgroep uit te splitsen.”

Voor diensten waarvoor PTT Telecom in Nederland een exclusieve concessie heeft - spraaktelefonie, huurlijnen - bestaat een aparte boekhouding, op basis van door Verkeer en Waterstaat goedgekeurde regels. Jaarlijks gaat de rapportage, voorzien van een verklaring van een onafhankelijke accountant, naar de overheid. Die stukken zijn niet allemaal openbaar, verklaart Wolfs, om te voorkomen dat concurrenten ongewenst inzicht in de rest van de bedrijfskeuken krijgen.

Dat particuliere consumenten goedkoper zouden kunnen telefoneren, lijdt volgens Albeda geen twijfel. “PTT Telecom investeert in allerlei nieuwe diensten voor het bedrijfsleven. Je vraagt je af of die uitgaven niet mede betaald worden door consumenten. En als PTT Telecom verkeerde investeringen doet, wordt dat verhaald op gebruikers. Wij vinden dat de aandeelhouders dat maar moeten betalen.”

Wolfs reageert verongelijkt. “Alsof wij de tarieven per misser verhogen. Ook al zouden we een verkeerde investering doen, dan wordt die gewoon versneld afgeschreven - ten koste van de winst. De klant betaalt dat niet.”

Volgens Albeda en De Liefde is Nederland uit kostenoogpunt “een ideaal telecommunicatieland”. Aanleg van netwerken is hier, gegeven bevolkingsdichtheid en -spreiding, goedkoop in verhouding tot landen waar soms kilometers kabel de grond in moeten om enkele huizen aan te sluiten. De meeste kosten zitten, legt De Liefde uit, in de distributie van het verkeer van en naar abonnees. Zodra de 'hogere netvlakken' worden bereikt, de grote interlokale en internationale lijnen, wordt transport van de signalen een bulkprodukt. “Individuele behandeling is duur. Wanneer je honderdduizend gesprekken concentreert op grote lijnen, worden de kosten heel laag. Afstand speelt voor de hoogte van de kosten eigenlijk nauwelijks een rol.”

Wat een telefoongesprek in Nederland mag kosten, kan de BTG-directeur niet aangeven. “Bij de laatste verhoging van de tarieven voor binnenlands telefoonverkeer heeft PTT Telecom gezegd dat nu een niveau bereikt is waarin een lokaal gesprek zijn kosten opbrengt. Interlokaal en internationaal verkeer hoeft, qua kosten, nauwelijks duurder te zijn. Als de tarieven daarvan factoren hoger liggen, is dat in feite een schandaal.”

Wolfs erkent het kostenverschil tussen de local loop en de hogere netvlakken. Hij noemt het echter ondoenlijk om kosten toe te rekenen per individuele aansluiting en naar de aard van een verbinding. “Als je de kostprijs werkelijk als uitgangspunt neemt, dan zou telefoneren op Terschelling veel duurder worden dan op het veel betere benutte net in Amsterdam. Je kan niet anders dan met gemiddelden werken voor de prijsbepaling. Nog afgezien van het feit dat de overheid ons verplicht uniforme tarieven te hanteren.”

Meer dan de helft van de aanleg- en onderhoudskosten van het PTT-net - investeringskosten circa 25 miljard, boekwaarde 15 tot 18 miljard gulden - liggen in het lijntje van huis tot lokale centrale. De gemiddelde bezetting van die lijnen is 2 tot 3 procent. De capaciteit van de 'dikke kabels', waarover de rest van het verkeer loopt, wordt veel beter gebruikt. De hoge rentabiliteit daarvan hangt echter onverbrekelijk samen met de aanwezigheid van die 7,8 miljoen onderbenutte huisaansluitingen. Het is overal volledig geaccepteerd, legt Wolfs uit, dat de kosten en opbrengsten van de totale infrastructuur tegenover elkaar worden gezet, niet die per deeltraject.

Wolfs: “Bij de huidige tarieven houd je een structurele min op de local loop. We hebben de abonnementsprijzen de laatste jaren meer gerelateerd aan de kosten van de lokale infrastructuur, maar ze zijn niet dekkend. Traditioneel subsidieer je met verkeerstarieven de abonnementsprijs. Anders zouden de vaste kosten voor de particulier te hoog worden. Gemiddeld betaalt hij al 600 gulden per jaar aan telefonie, waarvan de helft abonnementskosten.”

De PTT-controller weigert te zeggen hoe duur een abonnement moet zijn om de vaste kosten van de lokale infrastructuur in theorie te dekken, maar spreekt de suggestie van een verdubbeling niet tegen. Het voeren van telefoongesprekken zou daardoor veel goedkoper kunen worden. “Laat ik het zo zeggen: de Consumentenbond stelt terecht dat veel particulieren grote moeite zouden hebben met een volledig kostendekkend abonnementstarief.”

Waarmee onweersproken blijft dat de marge op telecommunicatieverkeer over lange afstanden veel hoger is dan die op lokale telefonie.

Dat de meeste Nederlanders het niettemin volstrekt normaal vinden dat een grensoverschrijdend gesprek drie-, viermaal zoveel kost als een interlokale verbinding schrijft BTG-directeur De Liefde ook toe aan historische gewenning. Binnen de Internationale Telecommunicatie Unie, een aan de VN gelieerde organisatie waarin landen en hun (staats)telefoonmaatschappijen overleggen over grensoverschrijdende telecommunicatie, bestaan al een eeuw afspraken over bilaterale verrekening van telefoonverkeer. De BTG beschouwt die constellatie als een anachronisme: “Het zou een aardig promotie-onderwerp zijn: in hoeverre verdragen die afspraken zich bijvoorbeeld met het Europese recht, dat concurrende verhoudingen op de markt voorschrijft.”

De Liefde erkent dat PTT Telecom zijn tarieven voor internationaal telecom-verkeer in sommige gevallen de laatste jaren al halveerde en bedrijven quantumkortingen verleent. “En dan nog zijn de tarieven te hoog”, houdt hij vol. “Er is geen goede reden voor prijsverschil tussen binnen- en buitenlands verkeer. Lààt de PTT's 20 procent opslag berekenen voor de coördinatie. Maar de enige reden die ze aanvoeren voor hogere prijzen zijn die internationale verrekeningsafspraken, die er in feite niet zouden mogen zijn.” Een BTG-klacht daarover is onderweg naar Brussel.

Dè oplossing voor problemen op het gebied van kostentoerekening, aldus BTG en Consumentenbond, is vrije concurrentie. “Zodra meer aanbieders vergelijkbare diensten mogen aanbieden, heeft de gebruiker keuze en zal de prijs zich op de markt vormen. Nu kan de PTT nog als enige aanbieder de prijzen zetten.”

Op zichzelf zijn beide belangenbehartigers al blij met de komst van Libertel als concurrent voor PTT Telecom in mobiele (GSM-)telefonie. GSM-gebruikers hebben bij beide aanbieders keuze in abonnementsvormen, zodat zij een contract kunnen afsluiten dat bij hun belgedrag past. Veelbellers nemen een duur abonnement met lage gesprekskosten, wie minder vaak telefoneert kiest uit goedkopere abonnementen met hogere gebruikstarieven.

Tevreden is De Liefde overigens niet: “Je ziet dat de mensen van Libertel globaal iets onder de PTT-tarieven zijn gaan zitten. Dat was hun uitgangspunt, niet de werkelijke kosten. Pas als je veel meer concurrenten toelaat, zullen de kosten van de meest efficiënte een bodem in de markt leggen.”

Albeda is dat met hem eens: “De diversiteit die nu ontstaat is beter dan niets. Maar ze kunnen rekening met elkaar houden. De markt is voor beide nog te goed te overzien.”

Wanneer vanaf 1998 binnen de Europese Unie alle telecommunicatieverkeer in vrije concurrentie mag worden aangeboden, zou de situatie kunnen verbeteren. Toch verwacht de BTG niet op stel en sprong een prijzenslag. De aanleg van telefoonnetten in Nederland blijft gebonden aan een vergunningenstelsel. Minister Jorritsma (verkeer en waterstaat) mag zich profileren als voorvechtster van liberalisering, ze is niet bereid meer dan één landelijke netwerkexploitant naast PTT Telecom toe te laten.

Bovendien speelt bij de bepaling van toekomstige tarieven een rol dat overheden vrijwel nergens in Europa van zins zijn controle hierop te laten varen. Achterliggende gedachte is dat de telefoon zo'n basale voorziening is dat iedereen erover moet kunnen beschikken. Deze zogeheten 'universele dienstverplichting' dwingt menig telefoonmaatschappij ertoe iedereen die dat wil van een telefoonaansluiting te voorzien, ook al is dat verliesgevend.

PTT Telecom verschuilt zich wat de hoogte van zijn tarieven betreft ook graag achter die universele dienstverplichting, weet De Liefde. De BTG vindt dat al te gemakkelijk: “De tarieven zijn gebaseerd op integrale kostentoerekening. Ze zijn dus per definitie te hoog. Als je al je kosten mag doorberekenen, en daarbij nog een winstopslag, zit je altijd boven de prijs die in een normale markt wordt bepaald door de meest efficiënte aanbieder. Als monopolist ben je nooit gedwongen de meest voordelige te zijn.”

Wolfs stelt daar tegenover dat Telecom tot de Europese top behoort wat doelmatigheid betreft. “Dat weerspiegelt zich ook in de lage tarieven.' Een nieuwe efficiency drive binnen Telecom dient de produktiviteit tot 1998 nog eens 20 procent te verhogen.'

Albeda wijst erop dat de stijging van de Nederlandse tarieven voor standaard spraaktelefonie van overheidswege gemaximeerd is door het inflatietempo. Een arbitraire binding, vindt hij. “Het inflatiecijfer wordt voor een groot deel bepaald door de huurverhoging. Zou je de telecom-tarieven hebben gekoppeld aan de prijsontwikkeling van computers - cruciaal in moderne telecom-netwerken - dan had je een hele snelle daling gekregen.”

De hoge PTT-kosten die een gevolg zouden zijn van de universele dienstverplichting neemt De Liefde met een korreltje zout. “Natuurlijk zijn er lijnen die je nooit kan terugverdienen, maar die kosten verdwijnen in de marge. Er zijn ook aansluitingen die zichzelf vele malen terugverdienen. Persoonlijk zou ik graag exploitant zijn van een telefooncel op Schiphol.”

Consumentenbond en BTG wijzen op onderzoek van het bureau Analysys, dat berekende dat de universele dienstverplichting de Nederlandse telefoontarieven hooguit een half procent hoger maakt dan wanneer uitsluitend rendabele lijnen zouden worden geëxploiteerd. De Liefde vraagt zich daarom af of überhaupt regelgeving nodig is die elke Nederlander recht geeft op een telefoonaansluiting. “Het is terecht een punt van zorg, maar we vinden ook dat iedere Nederlander brood moet kunnen kopen. Dat kan, en er is geen wet voor. Een overheid mag in de gaten houden dat elke burger bepaalde rechten behoudt, maar dat hoeft niet te gebeuren met behulp van regels die op voorhand concurrentie beperken.”

Het standpunt van de Consumentenbond is behoudender. “Concurrentie moet waar dat kan. In de zakelijke sfeer, in mobiel telefoneren.” Enige prijsregulering door de overheid, of liever nog een onafhankelijke instelling als de Britse Oftel, blijft echter noodzakelijk, vindt Albeda. “De gewone burger heeft recht op betaalbare telefonie; lage aansluit-, gespreks- en abonnementskosten. Aan die tarieven moet een onafhankelijk lichaam een plafond stellen. De consument heeft immers weinig onderhandelingsmacht en kan de prijs nauwelijks beïnvloeden. Wie dan nog bijzondere telecom-diensten wil hebben, betaalt er maar voor.”

De BTG hekelde onlangs in een hoorzitting bij Verkeer en Waterstaat de ondoorzichtigheid van de tarieven die Telecom hanteert voor huurlijnen. Dit “asfalt van de elektronische snelweg”, aldus de Liefde, kan veel goedkoper worden aangeboden. Volgens een andere klager, het Amsterdamse bedrijf Esprit Telecom, verwerkt de PTT in de kostenstructuur voor huurlijnen niet alleen netwerkkosten, maar ook niet-inzichtelijke en betwistbare posten als management- en overheadkosten, incidentele kosten en de kosten van overcapaciteit.

Wie toestaat zulke kosten ongelimiteerd door te berekenen, vinden Consumentenbond en BTG, geeft een premie op ondoelmatigheid. Hoeveel beter zou het niet zijn telefoonmaatschappijen via normale marktwerking te dwingen tot meer efficiency. Veel te weinig nog wordt gebruik gemaakt van de enorme prijselasticiteit die telecommunicatie aankleeft. “Lagere tarieven hoeven de PTT helemaal geen geld te kosten”, bezweert Albeda. PTT Telecom bestrijdt dat. “De prijselasticiteit is maar klein”, zegt Wolfs. “Wij doen ons best extra verkeer te genereren, maar de klant mist nog de perceptie van keuze: hij belt omdat het nodig is, niet omdat het goedkoop is. Alleen bij bijzondere acties, zoals met korting bellen op Moederdag, is gebleken dat het verkeer toeneemt. Waarbij je je mag afvragen in hoeverre dat extra verkeer is. Ik ken alleen uit Nieuw-Zeeland een voorbeeld dat een tariefverlaging per saldo leidde tot hogere inkomsten.”

BTG-directeur De Liefde is niettemin stellig: “De volumestijging kan de tariefverlaging ruimschoots compenseren.” En extra investeringen zijn daarvoor nauwelijks nodig. “De PTT verdient het meest door niets te doen en te kijken hoe de bitjes en bytes over het net lopen. Als het net eenmaal in de grond ligt, zijn de kosten gemaakt. Het enige dat dan nog iets kost is het leggen van de verbinding en het in de lucht houden van je netwerk.”

Vanuit die optiek is het ook nauwelijks houdbaar dat tarieven, naast een afstandscomponent, een tijdscomponent bevatten. Nu kost een gesprek van vijf 'tikken' vijfmaal zoveel als een gesprek dat slechts één zo'n tijdseenheid duurt. De Liefde en Albeda hebben niettemin begrip voor het handhaven van tijdseenheden bij het afrekenen voor telefoongesprekken. “Je zou gesprekken relatief goedkoper kunnen maken naarmate ze langer duren. Maar het is niet slim om tijdsduur niet in rekening te brengen”, vindt De Liefde. “Dan laten mensen de lijn openstaan, wat een nodeloos beslag op de capaciteit legt.”

In afwachting van de Brusselse en Haagse reacties op structuur en hoogte van de telecom-tarieven hopen de gebruikersorganisaties dat hun verlangen naar meer keuze en lagere prijzen wordt ingelost door volledige liberalisering van de Europese markt. Zolang dat niet het geval is, en naar verwachting zullen de huidige monopolisten ook na 1998 nog lang dominant zijn, achten BTG en Consumentenbond meer inzicht in en toezicht op de prijsvorming nodig.

Wat hen betreft kan het hele vraagstuk van de kostentoerekening onbeantwoord blijven, als er maximale concurrentievrijheid ontstaat. Dan bepalen gebruikers zelf wel welke telecomonderneming of -alliantie ze kiezen.

Overheidsbeleid blijft wel te allen tijde nodig, vindt Albeda. “Er zal voor gezorgd moeten worden dat de kosten van interconnectie - tarieven die netwerkeigenaren elkaar voor koppeling berekenen - niet uit de hand lopen. Dominante aanbieders zul je moeten verbieden diensten te verkopen die ze subsidiëren uit inkomsten van consumenten. En ten slotte mag je geen beperking aan het aantal concurrenten opleggen. Als dat geregeld is, doet de markt z'n werk wel. Je krijgt pas een eerlijke wedstrijd als je voor alle deelnemers dezelfde regels hanteert en een goede scheidsrechter hebt.”

    • Hans Wammes