Referendum kan arrogantie van de Haagse politiek doorbreken

De bezwaren tegen het kabinetsvoorstel om een referendum in te voeren zijn gebaseerd op een veel te groot vertrouwen in beroepspolitici, vindt Siep Stuurman. Waarom zouden zij niet even wispelturig zijn als het volk? In een referendum worden ingewikkelde kwesties weliswaar versimpeld, maar in het parlement ook.

Machiavelli merkt in de Discorsi op dat het volk vaak wispelturig en onbetrouwbaar is, maar hij voegt er aan toe dat zulks met evenveel recht van de vorsten gezegd kan worden. Wie wèl de gebreken van het volk onderkent maar bij de heersers slechts deugdzaamheid en bekwaamheid wil zien, wandelt volgens Machiavelli in een politiek dromenland. De bezwaren die worden aangevoerd tegen de referendum-voorstellen van het paarse kabinet, doen in een aantal gevallen denken aan het door de Florentijnse politicoloog gelaakte dromenland.

De tegenstanders bedienen zich van een redenering die bekend staat als comparing model with muddle. Tegenover een nuchtere kijk op de burger stellen ze een ideaalbeeld van de politicus, en tegenover een realistisch oordeel over de gang van zaken bij een referendum stellen ze een geïdealiseerd model van de parlementaire besluitvorming. Het is natuurlijk waar dat de gemiddelde burger vaak gedreven wordt door emoties en korte-termijn visies, maar kan men met droge ogen volhouden dat zulks nooit voorkomt bij de beroepspolitici? Net zo bij de beoordeling van de kwaliteit van discussie en besluitvorming: het valt zeker te verwachten dat het openbare debat voorafgaande aan een referendum gekenmerkt zal worden door simplistische beelden van de werkelijkheid en dat de invloed van de elektronische instant-openbaarheid groot zal zijn. Ook zal er vaak op de persoon gespeeld worden in plaats van op de zaak. Maar ook in dit geval moeten we de vraag stellen of die nare hebbelijkheden en invloeden in het parlementaire debat dan allemaal geen rol spelen. De gang van zaken rond de WAO, en ook die rond het referendum-voorstel zelf, doet anders vermoeden.

Het parlement, zo wordt ons voorgehouden, moet een brede, integrale belangenafweging maken. Idealiter moet dat inderdaad. Maar gebeurt het ook altijd? En waarom zouden de burgers, geroepen om te oordelen over een wetsvoorstel of 'kernbeslissing', niet in staat zijn zo'n belangenafweging te maken? De uitbreiding van Schiphol is misschien een goed voorbeeld. Er ligt daar een keuze tussen grote economische belangen en grote milieu-belangen. Kamerleden en burgers zullen moeten afwegen. In beide groepen zullen er mensen zijn met een keiharde single-issue mentaliteit, en in beide groepen zal vermoedelijk een meerderheid bereid zijn ook naar argumenten te luisteren. Eveneens in beide groepen zullen we personen aantreffen voor wie de Schiphol-kwestie zo zwaar weegt dat een 'integrale' afweging met nog weer andere belangen bij hen achterwege blijft. Er zijn echter geen steekhoudende argumenten aangevoerd voor de stelling dat gewone burgers vaker voor 'deelbelangen' en politici vaker voor 'algemene' belangen in het krijt treden. Bovendien is de vraag wat een deelbelang en wat een algemeen belang is, niet altijd eenduidig te beantwoorden. Voor de een is de uitbreiding van Schiphol een algemeen, nationaal belang terwijl de milieu-lobby slechts een deelbelang vertegenwoordigt. Maar in een ecologische visie op de wereld ligt het natuurlijk precies omgekeerd.

Het Schiphol-voorbeeld laat tevens zien dat de vrees voor NIMBY-gedrag (Not In My Backyard) overdreven is. De meerderheid van de Nederlandse burgers woont niet in de omgeving van Schiphol en zal dus op grond van andere argumenten een keuze moeten maken. In dit licht is het paradoxaal dat het kabinet de ingangsdrempel voor een nationaal referendum relatief hoog wil maken en die voor regionale en lokale referenda lager. Juist in de laatste twee gevallen moet men immers beducht zijn voor het NIMBY-effect, in het eerste veel minder.

Het debat kan echter ook op een principiëler niveau gevoerd worden. De vraag is dan of een referendum niet in strijd is met ons politieke bestel, dat gebaseerd is op het beginsel van de vertegenwoordiging. Een gemengd stelsel waarin vertegenwoordigende en directe democratie een rol spelen, zou volgens sommige tegenstanders van het kabinetsvoorstel principieel onwenselijk zijn. In het licht van de geschiedenis van het westerse politieke denken is dit een merkwaardige stelling. Al sedert Aristoteles en Polybius doet het denkbeeld van de gemengde constitutie opgeld, dat wil zeggen een politiek regime waarin verschillende typen besluitvorming en machtsuitoefening in een onderlinge balans aanwezig zijn. Zo zou volgens Aristoteles een gematigde republiek onstaan door een mengeling van democratie en oligarchie: de directe volksmacht en de macht van het geld waren beide op zichzelf slechte instellingen maar een combinatie van de twee zou tot een stabiel en betrekkelijk gezond regime leiden.

Aan Montesquieu's theorie van de machtenscheiding ligt een soortgelijke gedachte ten grondslag. Macht is van nature expansief en kan alleen in bedwang worden gehouden door tegenmacht. Er moeten dus verschillende machten in de staat zijn die ieder op een andere manier functioneren. Bij Montesquieu waren dat de vorst (decisionisme van een persoon), het aristocratische hogerhuis (zitting krachtens erfelijk voorrecht), het lagerhuis (vertegenwoordiging) en de rechterlijke macht (een semi-professionele 'stand'). In de Amerikaanse grondwet vinden we weer een andere vorm van het gemengde regime: de gekozen president (een plebiscitair element), de beide huizen van het congres (twee typen vertegenwoordiging) en de rechterlijke toetsing van wetten aan de constitutie.

In de optiek van het regimen mixtum is de invoering van een correctief referendum goed verdedigbaar. Gegeven de omstandigheid dat de machtsbalans eenzijdig is doorgeslagen naar de kaste van de beroepspolitici introduceren we een potentiële tegenmacht aan de kant van de burgers. Alle andere onderdelen van ons politieke bestel blijven gewoon bestaan en het eindresultaat is een nieuw gemengd regime met een vorm van machtsuitoefening erbij. Dat zo'n gemengd bestel in de praktijk kan functioneren, wordt gedemonstreerd door de voorbeelden van Zwitserland en Italië waar vertegenwoordiging en referendum al geruime tijd samengaan.

Een vergelijking van de twee gevallen leert bovendien dat er geen eenduidig verband is tussen referendum en politieke cultuur. Zwitserland is een van de meest stabiele westerse democratieën, Italië een van de meest onstabiele. Noch de Zwitserse rust noch de Italiaanse onrust houden rechtstreeks verband met het referendum. Wel is het zo, dat in beide landen wel eens beslissingen zijn tegengehouden of genomen tegen de zin van een groot deel van de politieke elite. Dat gebeurde bij het Zwitserse referendum over de toetreding tot de Europese Unie en bij het Italiaanse referendum over het corruptie-bevorderende kiesstelsel. In het Zwitserse geval stonden de meeste Europese politieke waarnemers aan de kant van de professionele politici, in het Italiaanse geval aan de kant van de volksmeerderheid.

De consequentie van het referendum is dat de politici het lid op de neus kunnen krijgen als zij zich te ver verwijderen van de bevolking. In veel gevallen zal dat leiden tot een ander gedrag van de politici, zij zullen zich meer moeten inspannen om een moreel en politiek draagvlak voor hun beleid te scheppen. Omgekeerd zullen burgers wellicht serieuzer en zelfbewuster optreden als zij weten dat hun stem potentieel de doorslag kan geven. Het is tenslotte een axioma van de politiek dat vrijblijvendheid geen verantwoordelijkheid schept, deelname aan de macht daarentegen wel.

    • Siep Stuurman
    • Erasmus Universiteit Rotterdam