NAVO optreden in Bosnië is in strijd met oprichtingsverdrag

Is de NAVO juridisch het geëigende instrument van de VN en de NAVO-lidstaten voor een militair optreden in voormalig Joegoslavië? De rechtsbasis van zo'n optreden is problematisch vinden Ige Dekker en Eric Myjer. Voor de nieuwe rol van de NAVO als 'regionale organisatie' ontbreekt de rechtsgrondslag in het oprichtingsverdrag. Sinds enkele jaren laat de NAVO zich in een nieuwe rol zien. Wekenlang waren de door de NAVO uitgevoerde luchtaanvallen ter bescherming van het 'veilige gebied' Sarajevo in Bosnië 'hot news'. Nu is dat de beoogde gecombineerde troepenmacht onder commando van de NAVO die de uitvoering moet gaan garanderen van een vredesakkoord voor Bosnië-Herzegovina. Wat echter bij al die berichtgeving en bij de debatten in het nationale parlement niet of nauwelijks aan de orde is gekomen, is de vraag naar de rechtsbasis van dit optreden. Op het eerste gezicht lijkt dat een relatief eenvoudige zaak, aangezien de NAVO steeds benadrukt in opdracht van de Veiligheidsraad van de VN te handelen. Bij nader inzien is er echter voldoende reden het NAVO-optreden - waarbij we ons beperken tot de luchtaanvallen op de Servisch-Bosnische stellingen - aan een grondiger juridische 'APK' te onderwerpen.

Internationaal-rechtelijk gezien zijn ten minste twee punten problematisch. Het eerste punt betreft de wijze waarop de Veiligheidsraad zijn gezag over het optreden van de NAVO in Bosnië-Herzegovina juridisch vorm heeft gegeven. Tweede punt is de vraag of de NAVO op grond van haar eigen 'constitutie' dergelijke acties mag uitvoeren.

De directe rechtsbasis voor de luchtaanvallen van de NAVO is gelegen in Veiligheidsraad-resolutie 836 van 4 juni 1993. De Veiligheidsraad machtigt daarin lidstaten van de VN, al dan niet handelend via regionale organisaties of arrangementen, alle noodzakelijke maatregelen te nemen via het gebruik van 'air power' om UNPROFOR te steunen bij het uitoefenen van zijn mandaat in en rond de 'veilige gebieden'. Deze acties dienen, volgens de resolutie, plaats te vinden onder gezag van de Veiligheidsraad en in nauwe samenwerking met de Secretaris-Generaal van de VN en UNPROFOR. De Veiligheidsraad baseert deze machtiging op zijn bevoegdheden krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest, doch verzuimt - zoals overigens gebruikelijk - de precieze rechtsbasis daarvoor aan te geven. De enige optie daarvoor is overigens artikel 42 van het VN-Handvest, dat voorziet in de bevoegdheid van de Raad tot het treffen van militaire dwangmaatregelen. Voor de uitvoering van dergelijke maatregelen kan de Raad een beroep doen op 'regionale akkoorden of instellingen'. Het is de vraag of de NAVO zo'n 'regionale organisatie' in de zin van het VN-Handvest is. Het Handvest geeft geen omschrijving van dit begrip, maar daaruit valt af te leiden dat een dergelijke organisatie tot taak heeft zelf zorg te dragen voor het vreedzaam oplossen van geschillen binnen de eigen regio en, zonodig, door de Veiligheidsraad kan worden ingezet voor het militair handhaven van de 'interne' vrede en veiligheid. Daarmee onderscheidt een 'regionale organisatie' zich van een collectieve verdedigingsorganisatie 'pur sang', die uitsluitend tot doel heeft bescherming te bieden tegen agressie van buiten af.

Opmerkelijk is dat bij de oprichting van de NAVO in 1949 door de regeringen van in ieder geval de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Nederland in niet mis te verstane bewoordingen is gesteld dat de NAVO uitsluitend een collectieve verdedigingsorganisatie is en niet (ook) een 'regionale organisatie' als bedoeld in het VN-Handvest. De Nederlandse regering voerde voor deze stellingname het argument aan dat ingevolge het Handvest een dergelijke organisatie niet mag optreden 'ter afwering van een aanval', zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad. Dat is echter onjuist. Zoals de Amerikaanse en Britse regeringen stelden, verzet het Handvest zich er niet tegen dat een 'regionale organisatie' zich geheel op eigen gezag (collectief) verdedigt tegen een gewapende aanval. Indien van dit recht daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt moet de Veiligheidsraad daarvan wel onverwijld in kennis worden gesteld. Dat de oprichters voor de NAVO geen 'regionale taak' op het oog hadden, had een andere achtergrond. Anders dan een collectieve verdedigingsorganisatie, dient een 'regionale organisatie' de Veiligheidsraad te allen tijde volledig op de hoogte te houden van haar activiteiten die zijn ondernomen of worden overwogen ter handhaving van de 'interne' vrede en veiligheid. Deze consequentie was vooral voor de Amerikanen volstrekt onaanvaardbaar. Zij hadden bij de totstandkoming van het NAVO-verdrag al grote moeite met de bijstandsverplichting in geval van een externe gewapende aanval.

De opvattingen zijn blijkbaar veranderd. Uit het feit dat de NAVO als organisatie optreedt in Bosnië-Herzegovina moet worden afgeleid dat de lidstaten de NAVO inmiddels beschouwen als een 'regionale organisatie'. Het lijkt er echter op dat de juridische consequenties daarvan nauwelijks zijn onderkend. In de eerste plaats is duidelijk geworden dat door het ontbreken van voldoende informatie de Veiligheidsraad zijn gezag over de NAVO-acties in onvoldoende mate kan waarmaken. Dat geldt natuurlijk vooral voor de leden van de Raad die niet ook lidstaten van de NAVO zijn. Deze hebben overigens zelf verzuimd er bij de aanvaarding van resolutie 836 op te staan dat, indien de NAVO zou worden ingeschakeld, de afspraken tussen de Verenigde Naties en de NAVO ter goedkeuring aan de Raad zouden worden voorgelegd. Deze eis volgt overigens uit de eerder vermelde informatieverplichting van 'regionale organisaties' ten opzichte van de Veiligheidsraad. Deze verplichting betreft niet zozeer de mogelijke afspraken van militair-tactische aard - die vanzelfsprekend geheim dienen te blijven - maar de voorwaarden waaronder de Veiligheidsraad zijn politiek controlerende taak over het NAVO-optreden kan uitoefenen. Afspraken daarover vooraf zijn van des te meer belang, nu drie NAVO-leden ook permanent lid van de Raad zijn en elk nieuw besluit van de Raad met hun vetorecht kunnen blokkeren.

In de tweede plaats blijken ook de NAVO zelf en haar lidstaten weinig oog te hebben voor de juridische consequenties van de nieuwe rol van de NAVO als 'regionale organisatie'. Het verwijt is vooral van rechtspolitieke aard. De volstrekt informele wijze waarop de ingrijpende uitbreiding van de taak van de NAVO heeft plaatsgevonden staat op gespannen voet met elementaire rechtsbeginselen van internationaal behoorlijk bestuur, waaronder met name het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beginselen worden van toenemend belang naarmate de bestuurlijke activiteiten van internationale organisaties zich uitbreiden en intensiveren, zoals de discussies over de hervorming van de Europese Unie laten zien. Er is geen reden waarom deze eisen niet ook aan de NAVO moeten worden gesteld. Juist op grond van de ontstaansgeschiedenis en de grote politieke betekenis - en militaire slagkracht - van de organisatie zou de wezenlijke uitbreiding van haar taken in ieder geval moeten stoelen op een uitdrukkelijke rechtsgrondslag in het oprichtingsverdrag. En deze ontbreekt! Zo'n voorziening vormt de minimale voorwaarde voor een geloofwaardige politieke en juridische beoordeling van en controle op de 'regionale' activiteiten van de NAVO. Zolang de NAVO niet de consequenties trekt uit haar nieuwe rol van 'regionale organisatie' - zowel met betrekking tot haar informatieverplichting ten opzichte van de VN en de onontbeerlijke herziening van het NAVO-Verdrag - kan zij vanuit een juridische optiek niet worden beschouwd als het geëigende instrument van de VN en de NAVO-lidstaten voor het militair optreden zoals uitgevoerd en voorzien in Bosnië. Dat kunnen zowel de regeringen als de nationale parlementen van de NAVO-lidstaten zich aantrekken. Uit oogpunt van legitimiteit zou de Nederlandse regering - nu zij zich eerder nadrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat de NAVO géén 'regionale organisatie' is - deze kwestie opnieuw in de NAVO en in het parlement aan de orde moeten stellen. Daarnaast zou het vraagstuk van de democratische controle van internationale organisaties een eerste zorg van nationale parlementen moeten zijn. Helaas moet opnieuw worden geconstateerd dat door parlementen het internationale recht als toetssteen van beleid slechts spaarzaam wordt gehanteerd.

    • Eric Meijer
    • Ige Dekker
    • Mr. I.F. Dekker