IRT-enquête laat zien dat politie juist professioneler wordt

De politie sjoemelt en rommelt maar wat aan, lijken de verhoren van de enquêtecommissie Van Traa uit te wijzen. Maar dat beeld is onjuist, betoogt A.W.M. Teulings. De IRT-affaire toont vooral aan dat de vanoudsher bureaucratische politie bezig is te veranderen in een professionele organisatie. Het is te hopen dat de commissie de bureaucraten niet weer in het zadel helpt.

De verhoren van de enquête-commissie opsporingsmethoden roepen het beeld op van een hopeloos verwarde en verstrikte organisatie, waar niemand meer weet wat een ander, hoog, laag, links of rechts, precies doet. Daar moet maar eens flink orde op zaken gesteld worden, zo lijkt het. De bevoegdheden dienen eens en voor al klaar en helder afgebakend te worden, de voorschriften en regels aangescherpt, en bovenal, er moet geen twijfel meer mogen bestaan over de vraag wie in dit land waarover de baas is.

De restauratie van de bureaucratie dient zich daarmee aan. En inderdaad, we kunnen de uitwassen die zich blijkens de verhoren hebben voorgedaan heel goed beschrijven als gevolg van een afbraak van bureaucratische verhoudingen binnen de organisaties van politie, openbaar ministerie en rechterlijke macht, en van de al even bureaucratische spelregels die in de organisatienetwerken tussen dit drietal van kracht waren.

Een wat meer organisatiesociologische analyse van de IRT-affaire lijkt dus op zijn plaats. Het is te eenvoudig om het gebeurde af te doen als een geval van verstoorde menselijke verhoudingen - al zal niemand ontkennen dat die hier en daar behoorlijk verstoord bleken te zijn. Maar het geruzie, het wantrouwen en het gebrek aan communicatie doet zich niet op willekeurige plaatsen in deze driehoek voor, maar precies daar waar de organisatie-principes van de bureaucratie werden verlaten om plaats te maken voor modernere inzichten, en het hevigst daar waar deze principes het eerst met elkaar in botsing kunnen komen.

We komen er ook niet uit met de veronderstelling dat dit alles niet gebeurd zou zijn als destijds andere personen met meer of andere kwaliteiten in het spel waren gebracht. De politiële en justitiële organisaties in de regio Haarlem, Amsterdam en Utrecht waar de aandacht zich tot dusver op concentreerde gelden als de beste en bekwaamste van het land. Het zijn de regio's die beschouwd worden als koplopers in het proces van vernieuwing van het politiële en justitiële apparaat. In de vakliteratuur zijn zij onderwerp van veel innovatie-case studies en staan zij model voor vernieuwingen die elders nog moeten rijpen. Hier zaten de denkers en doeners, de missionarissen en onderzoekers die voortdurend bezig waren met de centrale vragen van doelmatigheid en doeltreffendheid van hun organisaties. De IRT-zaak is geen produkt van een tekort maar eerder van een teveel aan bekwaamheid. Zij is misschien minder een gevolg van het falen, dan wel van het succes van de betrokken organisaties en operaties - al zal niemand willen ontkennen dat er in dit proces forse fouten zijn gemaakt en al is de patiënt inmiddels wel overleden.

Het publieksbeeld van gesjoemel en gerotzooi dat uit de verhoren naar voren komt verdient in elk geval bijstelling. Dit beeld is evenzeer het produkt van de ondervragingsprocedure zelf als van de werkelijkheid die men met behulp van die procedure wenst bloot te leggen. Neem het Philips-bedrijf van Timmer op deze wijze in de greep en het beeld van tegenspraak is hetzelfde. Tegenspraak brengt ons verder. Het proces van de enquête-commissie, hoe beschaafd ook voltrokken, brengt onvermijdelijk McCarthy-achtige psychologische processen op gang waarbij de aanklager van vandaag al snel ontdekt dat hij de beklaagde van morgen is. Zo komt er schot in de zaak, maar wordt er onderwijl gecriminaliseerd dat het een lieve lust is. Als straks de laatste steen boven ligt, is er misschien wel geen gebouw meer om in verder te gaan. Wat rest is het geweeklaag en geknars der tanden.

De Amsterdamse driehoek (rechtbank, OM, politie) heeft dit gevaar kennelijk zien aankomen. Daar werden de gelederen al in een vroeg stadium gesloten en alle neuzen één kant op gedraaid. Het Amsterdamse korps maakte zich crisisbestendig en onderwiep zich onder strakke regie ongemeen braaf aan de regels van het openbaar ministerie, dat op haar beurt weer trouw bleef aan de waarschuwende uitspraken van het Amsterdamse gerechtshof. Daar lopen de treinen dus op tijd, maar dat kon alleen door de vernieuwing een halt toe te roepen. Totdat de commissie haar rapport geschreven heeft, vermoed ik. Want gezien het dynamische en soms ontstuimige Nordholtse verleden van Amsterdam is dit optreden toch beter te beschrijven als een tactische stiptheidsactie, een work to rule, die zoals we weten niet veel meer is dan een verhulde vorm van werkstaking. Het gaat er even niet meer om boeven te vangen, maar om zelf niet voor boef uitgemaakt te kunnen worden. Maar ook elders lijkt het boeven vangen tijdelijk op een wat lager pitje te zijn gezet. Het tij van Hirsch Ballin en Kosto (het boeven vangen moet doorgaan) is gekeerd.

Het loont derhalve de moeite om te bezien of de IRT-affaire niet zozeer als de odeur van een Augiusstal, maar als het omen van een organisatie in overgang begrepen kan worden: als kenmerkend voor de transformatie van een gesloten bureaucratisch naar een open, innovatief en professioneel organisatietype. Die transformatie is al vele jaren bezig, wordt alom noodzakelijk geacht, en heeft overal stevig wortel geschoten, niet op de laatste plaats binnen de korpsen van politie. Het dynamische veld van de zware-misdaadbestrijding is bij uitstek een terrein waarop het klassieke bureaucratisch apparaat van politie en openbaar ministerie niet effectief kan zijn, en het behoeft daarom geen verwondering te wekken dat juist hier een vergaande mate van professionele arbeidsverdeling en sturing tot stand is gekomen. De Criminele Inlichtingen Dienst (CID) is daar een uitvloeisel van. De activiteit van die dienst is gebaseerd op de gedachte dat men al (ruim) vóór heterdaad paraat dient te zijn. De CID bestaat dus uit professionals, en zij vormen een van de kernen van de nieuwe, professionele politie-organisatie.

Wat is nu het scherpste en meest karakteristieke verschil tussen een bureaucratische en een professionele organisatiewijze? Dat wordt zichtbaar in de arbeidsverdeling en dan met name in de manier waarop met hoogwaardige kennis en deskundigheid wordt omgegaan. In een bureaucratische organisatie wordt die kennis geconcentreerd in stafafdelingen in de top van de organisatie. Daar wordt deze vertaald in instructies en werkvoorschriften, tot op het allerlaagste niveau van uitvoering toe. In de bureaucratie gaat men in wezen uit van een duurzaam tekort aan bekwaamheid in de lijnorganisatie. Veranderingen in de omgeving van de organisatie (externe bedreigingen en kansen) worden hier opgevangen door de centrale staforganen, die deze vertalen in nieuwe richtlijnen voor de uitvoering down under. De bureaucratische oplossing heeft voor- en nadelen, maar in een snel veranderende omgeving vooral veel nadelen.

Een professionele organisatiewijze is juist gericht op effectief handelen in een voortdurend veranderende en instabiele, onzekere omgeving. De kennis en deskundigheid waarover een organisatie beschikt wordt dan niet in de staf, maar juist in hoge mate in de lijnorganisatie geconcentreerd, en niet in de top, maar bij voorkeur zo laag mogelijk op het uitvoerende niveau. De kennis en deskundigheid worden dan direct gevormd en gevoed door de ontwikkelingen en problemen in het veld van operatie. Denk bijvoorbeeld aan onderzoekers in een researchinstelling, docenten in een onderwijsorganisatie, medische specialisten in een ziekenhuis. En inderdaad, in dat rijtje past de CID. Down under, dicht op het veld.

Waar zitten dan, als de antipoden van de CID, binnen het poli- tiële en justitiële organisatienetwerk de centrale stafafdelingen die zo typerend zijn voor de bureaucratische aanpak? Daarvoor moeten we naar de ambtenaren in de top van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken, en daar vinden we ook precies de organen die zich bezighouden met regelgeving en normering. En de professionalisering van het politiële en justitiële apparaat kan nergens duidelijker worden afgelezen dan aan de voortdurende inkrimping van de centrale stafdiensten en de voortdurende uitbreiding van de CID's. Voor alle schakels daartussen leek de wind de afgelopen tien jaren dan ook duidelijk te draaien. Minder regels en instructies enerzijds, meer casuïstiek en exploratie in het veld anderzijds. Het een valt niet gemakkelijk te rijmen met het ander, en ergens in het midden, tussen deze polen in, zal in een fase van organisatie-overgang toch een verbinding tot stand moeten komen.

Wat de verhoren laten zien, is dat op elk van de tussenliggende niveaus van centrale regelgeving naar de plaatselijke regelvinding wat water in de wijn, of wat wijn in het water werd gedaan. Dat is misschien voor de buitenstaander onhelder en verwarrend, maar voor de insider wel uiterst rationeel want juist gedrag dat zekerheid biedt. Voorwaarde is wel dat deze zoekende vorm van onderlinge afstemming niet van buitenaf wreed wordt verstoord en dat de organisatie-in-overgang enigszins van invloeden van buiten kan worden afgeschermd. Op den duur onstaan dan vanzelf nieuwe regels en procedures van voldoende helderheid en doorzichtigheid, tegelijk met de mechanismen om die regels indien nodig opnieuw te wijzigen. Maar deze regelgeving wordt dan gevoed van onderop, in overeenstemming met de eisen van het werkveld. Zij worden niet van bovenaf, op zijn Romeins, van abstracte normatieve principes afgeleid. Maar de onderop-benadering vraagt nogal wat vertrouwen in de competentie en integriteit van de professionals op het uitvoerende niveau, en die vertrouwenscultuur-in-wording is onder het geweld van politieke en publieke druk snel teloor gegaan. De Haarlemse officier van justitie Van der Veen, oud IRT-officier, ex-adviseur van Hirsch Ballin en projectleider van de Delta-groep verklaarde dan ook voor de commissie-van Traa dat het nauwgezet vastleggen van toelaatbare opsporingsmethoden van politie en justitie de flexibiliteit bij de bestrijding van de zware misdaad te zeer aantast. Hoofdcommissaris Brandt van de Haagse politie liet zich in gelijke bewoordingen uit.

En zo is het zeker, daar is geen twijfel over. Zoals de centrale normering van het begrip 'studeerbaarheid' de autonomie van de docenten aantast, en de toenemende centrale regulering van wachtlijstcriteria de autonomie van de specialisten. Professionals opereren vaak in gebieden die buiten de voorzienbare routine vallen, waarvoor nog geen regels en standaardprocedures bestaan, en waarin tegelijkertijd problemen moeten worden opgelost èn de methode moet worden uitgevonden om die problemen al werkend tot een oplossing te brengen.In zo'n omgeving worden veel fouten gemaakt en veel dwaalwegen bewandeld en zo hoort het ook, want daar ontstaan de noodzakelijke processen van vernieuwing. In zijn verhoor merkte Wiarda, de Utrechtse korpschef van politie op dat in zijn ogen de opheffing van het IRT een disproportionele reactie was. Je sluit toch ook het ziekenhuis niet als iemand overlijdt op de operatietafel? En inderdaad, moge God onze chirurgijnen behoeden voor een commissie-Wieringa of Van Traa.

We zien steeds opnieuw dat de CID'ers die voor de commissie-Van Traa verschijnen weinig moeite hebben om toe te geven dat zij anders en afwijkend hebben gehandeld. Zij zijn daar zelfs trots op, zij werden daartoe immers door het korps uitverkoren en zij zijn daadwerkelijk vernieuwend en revolutionair bezig geweest. De ambitieuze initiators blijken zowel in Haarlem, in Utrecht, als elders rond te lopen. Het verwijt dat zij geldende normen zouden hebben overschreden of ongenormeerde paden betreden, kunnen zij nauwelijks bevatten en nog minder verdragen. Dat lag immers in de aard van hun werk en zeker in hun missie besloten. De vergelijking dringt zich op met de discussie rond het optreden van Dutchbat in Srebrenica, waar de aanvankelijk als helden binnengehaalde militairen vervolgens ook ruw van hun schild werden getrokken.

Het verweer van de CID-rechercheurs is steevast dat zij de ruimte hebben gekregen, van hun directe chef, van de toezichthouder bij het openbaar ministerie, ja zelfs zijn aangemoedigd door de allerhoogsten. Al naar gelang de stijl van leidinggeven en de mate van instemming met het bestaan van pro-actief recherchewerk gebeurde dit stilzwijgend, terloops, incidenteel, na ruggespraak, expliciet of zelfs enthousiast. Afhankelijk van de stemming op hogere niveaus werd er veel, zoveel als nodig, of zoveel als onvermijdelijk over gerapporteerd. Het was duidelijk dat overal in het apparaat nog ferme voorstanders rondliepen van bureaucratische helderheid en orde. Juist daarom kreeg elke CID een projectteam om zich heen van min of meer gelijkgezinden, een cordon sanitaire tegen te prudente bestuurders en te behoudende bureaucraten.

Met name officieren van justitie die als toezichthouder betrokken raakten bij de CID's kregen het moeilijk. Zij moesten het team in bescherming nemen, maar waren tegelijkertijd de eersten die onder vuur zouden komen te liggen van de preciezen onder de wetsdienaren. Ook deze officieren beroepen zich - volledig terecht, maar door het gehoor onbegrepen - op de eigen autonomie. Gerding, plaatsvervangend hoofdofficier van justitie in Rotterdam en gehoord in verband met het 'Bever-project' merkte kribbig op dat het parket geen departement is: officieren van justitie maken eigen afwegingen en nemen zelf besluiten. Zij doen dat zeker, maar het lijkt erop dat hun dit eigenlijk niet meer wordt gegund.

Het verschil tussen de bureaucratische en de professionele organisatiewijze wordt ook goed zichtbaar als we kijken naar de positie van wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende instanties in de totale werkstroom die met het boeven vangen gepaard gaat. De ondervragers in de commissie-Van Traa lijken, evenals een deel van de ondervraagden, uit te gaan van het klassiek-rationele, bureaucratische model waarbij de wetgever initieert en vaststelt wat goed of slecht is. Daar ligt het begin van de werkstroom, om precies te zijn bij de departementale afdelingen die zich bezighouden met het ontwerpen van wetten en bestuursmaatregelen. De tweede schakel wordt gevormd door de rechtbanken, die jurisprudentie ontwikkelen, en de interpretatie van concrete gevallen. De derde schakel is het openbaar ministerie waar de officier van justitie moet beslissen of en wanneer een zaak voorgeleid wordt. Dan volgt de politie als vierde schakel, het opsporingsapparaat dat de verdachten aanlevert. Op het gebied van de zware georganiseerde criminaliteit vinden we dan nog een vijfde schakel, de CID die 'pro-actief' het veld waarin deze vorm van misdaad ontstaat in kaart brengt en 'proto'-verdachten identificeert, mensen die iets gáán doen, bij voorkeur met het tijdstip waarop ze het gaan doen. Daartussen zit dan nog de tactische recherche die de aanstaande crimineel op heterdaad moet betrappen.

In deze voorstelling van de werkelijkheid krijgt elke volgende schakel zijn instructies van de vorige. Zo houdt het Amsterdamse korps zich sinds het begin van het vorig jaar strikt aan de regels die het OM dienstig acht, dit nadat dit OM regelmatig was afgestraft door de rechter, die dan weer verwijst naar de wetgever: Alles wat niet bij de wet geregeld is, is onwetmatig, zo meent een van de betrokken rechters. Onder druk van de openbaarheid verschanst iedereen zich weer waar hij kan: achter dit ijzeren pantser van de wet. Bij de CID houdt de werkstroom niet op. Deze dienst legt dan nog eens zelf een schakel naar de criminele organisaties in de onderwereld met een netwerk van infiltranten die uit dit circuit afkomstig zijn, en deze banen zich weer een weg naar de top, ongetwijfeld met hun eigen schakelingen. Maar de gedachte is ook hier dat de CID de informanten aanstuurt en niet andersom.

Daarnaast merken we in de verhoren een andere werkelijkheid op: de professionele werkwijze die zich in de betrokken organisaties heeft genesteld. In dit perspectief ligt het begin van de werkstroom in het veld, en komt bij de CID de politieorganisatie binnen, waarna de diverse schakels - nu in omgekeerde volgorde - worden doorlopen tot uiteindelijk een centrale toetsing tot stand komt. De centrale coördinatie ontbreekt in dit model dus niet, maar de toetsing van het handelen vindt achteraf plaats, en niet vooraf zoals in de bureaucratische procedure. Een toetsing achteraf betekent dat een in de praktijk ontwikkelde werkwijze soms het fiat krijgt, maar soms ook niet. Dat is in de regels van het spel inbegrepen en zo wordt het in een professionele omgeving door alle betrokkenen, in elke schakel, ook begrepen. De professional op het uitvoerende niveau krijgt dus niet een douw als zijn werkwijze op een volgend niveau wordt afgewezen; er is geen grond voor verwijtbaar gedrag. waar douwen worden uitgedeeld heeft de bureaucratische dicipline het gewonnen van de professionele toetsing, en verdwijnt de ruimte die op elk niveau nodig is voor doeltreffend professioneel handelen.

Voorwaarde is dat er bij elk 'innovatief en/of situatief handelen' door de professional steeds wordt teruggekoppeld, en dat daaruit waar nodig nieuwe afspraken en regels volgen. Dat vereist een wederzijds vertrouwen tussen niveau's. Het zijn dergelijke leerprocessen die een organisatie dynamisch, responsief en innovatief maken. Het leidt er natuurlijk wel toe dat het er - op de korte termijn gezien - in de regio Amsterdam anders aan toe kan gaan dan in Haarlem of Utrecht. En eveneens dat een opvatting op het ene niveau aan geldingskracht heeft gewonnen maar op een ander niveau als dubieus wordt ervaren. Er moet dus horizontaal en verticaal regelmatig wat aan coördinatie en afstemming worden gedaan. Maar geen enkel vergadercircuit kan een volledige afstemming van alles en iedereen bewerkstelligen. Er is altijd de nodige onzekerheid over de interpretatie van werkwijzen en regels, juist op de meest gevoelige punten. Elke dag dat de commissie-Van Traa bijeenkomt, worden nieuwe discrepanties blootgelegd. “Maar dat klopt toch niet!” hoor je een commissielid elke keer weer even verbaasd uitroepen. Misschien is dat wel een teken van gezondheid; in elk geval blijkt daaruit iets van de professionele vitaliteit van het politiële en justitiële apparaat.

    • A.W.M. Teulings