Ontwikkelingsprojecten hebben geleid tot vergaande bevoogding; Hulp moet resultaten belonen, niet beloften

Minister Pronk wil ontwikkelingshulp op een andere leest schoeien: minder losse projecten, meer programmahulp. Dat is zinnig, vindt J.W. Gunning, alleen moet die hulp pas worden uitbetaald als er resultaten zijn geboekt. Dan blijven de ontwikkelingslanden ook meteen verschoond van buitenlandse pottekijkers die zich vantevoren al overal mee willen bemoeien.

Het debat in Nederland over de toekomst van de ontwikkelingshulp begint bizar te worden. De voorstanders van hulp reageren op de aanzwellende kritiek door krampachtig de status quo te verdedigen of beperken zich tot organisatorische voorstellen. De tegenstanders lijken te denken dat ontwikkelingshulp maar op één manier kan worden gegeven: als de huidige methode niet effectief is moet de hulp worden afgeschaft of verminderd, want voor vergroting van de effectiviteit is er in deze visie geen ruimte. Minister Pronk ziet blijkbaar wèl ruimte voor verbetering: hij wil meer nadruk leggen op programmahulp, ten koste van de traditionele ontwikkelingsprojecten.

Dat is zinnig. Het 'project' is vaak een enclave, zorgvuldig afgeschermd van de rest van de samenleving en daardoor gedoemd om van beperkte betekenis te blijven. Ontwikkelingsprojecten hebben bovendien, alle retoriek over verzelfstandiging ten spijt, geleid tot een vergaande bevoogding van ontwikkelingslanden: de hulpdonoren proberen projecten te doen slagen door zich overal mee te bemoeien. Ten slotte is er het probleem van de inwisselbaarheid (fungibiliteit) van projecthulp: als de donor graag een school wil financieren, krijgt de regering van het ontvangende land daardoor meer armslag voor andere uitgaven. Onbedoeld betaalt de donor dan misschien voor geweren in plaats van schoolborden.

Deze drie problemen worden al jaren gesignaleerd. Internationale instellingen zoals de Wereldbank en bilaterale donoren, waaronder Nederland, stellen daarom een substantieel deel van hun middelen beschikbaar als programmahulp, in allerlei varianten. In de zuiverste vorm is die hulp niet gebonden aan bepaalde projecten: de hulp wordt beschikbaar gesteld als de donor kan instemmen met het geheel van beleidsvoornemens van het ontwikkelingsland. Er is dan inderdaad geen sprake van enclaves, noch van inwisselbaarheid. Toch is programmahulp zoals die nu wordt gegeven zeer problematisch.

Allereerst heeft programmahulp de bevoogding veel ernstiger gemaakt; de donor bemoeit zich nu immers met het gehele overheidsbeleid. Bovendien eist de ene donor vaak dat niet alleen aan zijn eigen voorwaarden voor programmahulp wordt voldaan maar ook aan die van anderen (cross conditionality). In de armste landen, waar de donoren op vele terreinen de dienst lijken uit te maken, wordt door deze bemoeizucht de eigen verantwoordelijkheid ondermijnd. Ministers van het ontvangende land voelen zich maar in beperkte mate verantwoordelijk voor regeringsbeleid dat deels door buitenlanders is ontworpen. De regering kan zich dan ook achter de rug van de donoren verschuilen als er kritiek op dat beleid komt.

Het besef van eigen verantwoordelijkheid wordt ook niet bevorderd door de dominante aanwezigheid van de donoren. Menig Afrikaans ministerie wordt nu overstroomd door vertegenwoordigers van individuele donorlanden, van de Europese Unie en van de Wereldbank die een gedetailleerd toezicht willen houden op de overheidsbestedingen. Donoren die mooie woorden wijden aan de 'samenwerking' met landen die zich ontwikkelen tot 'zelfstandigheid', hebben in veel ontwikkelingslanden het ministerie van financiën in feite onder curatele gesteld. Daarbij gaat hun aandacht steeds meer uit naar de verdeling van de overheidsuitgaven over verschillende bestedingscategorieën in plaats van naar de resultaten die daarmee worden bereikt. Het '20/20 voorstel' dat werd opgehemeld op de Sociale Top in Kopenhagen, in maart van dit jaar, is daarvan een triest voorbeeld: men lijkt tevreden te zijn als regeringen van ontwikkelingslanden ertoe kunnen worden gebracht een bepaald percentage van de overheidsuitgaven te bestemmen voor 'sociale' doelen zoals onderwijs en gezondheidszorg; er wordt niet eens gepoogd te meten wat er met dergelijke uitgaven al of niet wordt bereikt.

Programmahulp heeft ook tot een nieuw probleem geleid. De hoop was dat wenselijke hervormingen in ontwikkelingslanden tot stand zouden kunnen worden gebracht door goede beleidsvoornemens te belonen met hulp. Programmahulp werd bijvoorbeeld gegeven als de regering van een ontwikkelingsland beloofde om zijn handelsbeleid te liberaliseren of om staatsmonopolies af te schaffen. De theorie dat dit lokkertje een effectieve stimulans zou zijn, bleek in veel landen niet juist. Vaak kondigde een regering een ingrijpende hervorming ('structurele aanpassing') aan, kreeg op basis van die belofte hulp, maar draaide de hervorming na enkele jaren terug. In sommige gevallen (Kenia en Zambia zijn bekende voorbeelden) werden deze zetten keer op keer herhaald: programmahulp leidde niet tot duurzame verbetering maar tot een stop-go beleid en tot groeiende irritatie tussen de betrokken regeringen. Dergelijke mislukkingen zijn haast onvermijdelijk als men probeert een onwillige regering tot beleidswijzigingen te brengen met hulp die vooraf wordt gegeven.

Het alternatief ligt voor de hand. Programmahulp moet een beloning zijn voor een succesvol beleid in plaats van voor mooie beloften. Zij moet dus ook pas achteraf worden gegeven, als dat succes kan worden gemeten. De donor moet van tevoren aangeven hoeveel hulp hij zal geven als het ontvangende land binnen een bepaalde periode succes boekt. Hij zal duidelijk moeten maken wat hij als succes beschouwt: een bepaalde stijging in het inkomen per hoofd, of een verbetering in de gezondheidstoestand, een bepaalde afname van analfabetisme, een vooruitgang op het gebied van de mensenrechten. Vermoedelijk zullen verschillende van deze aspecten gewogen moeten worden. zoals in de bekende (en omstreden) Human Development Index. Welke maatstaf ook wordt gekozen, alleen resultaten tellen mee: de fixatie van donoren op instrumenten moet worden doorbroken. De donor moet zich bijvoorbeeld niet het hoofd breken over hoeveel de regering van Oeganda besteedt aan onderwijs, maar wel over de vraag of kinderen in Oeganda leren lezen. De maatstaf zal zo moeten worden gekozen dat metingen kunnen worden gecontroleerd door de donor.

Als men het eens is geworden over een kwantitatieve maatstaf (en dat zal niet eenvoudig zijn!) dan kan die worden gebruikt om hulpgelden te verdelen over landen: naarmate de uitgangspositie slechter is levert vooruitgang meer hulp op. Zou bijvoorbeeld alleen naar de levensverwachting worden gekeken dan zou een verbetering van zeg vijf jaar voor Oeganda (waar de levensverwachting in 1992 slechts 43 jaar was) meer hulp opleveren dan voor Sri Lanka (72 jaar). Een land dat zich volgens de gehanteerde maatstaf werkelijk ontwikkelt raakt daarmee automatisch zijn aanspraken op hulp kwijt. Omgekeerd wordt alleen succes beloond: als de regering van Oeganda er niet in slaagt om de levensverwachting te verhogen dan krijgt hij ook geen hulp. Dat hoeft overigens niet te betekenen dat er geen hulp meer naar Oeganda gaat: de hulpstroom kan door een ander kanaal worden geleid, bijvoorbeeld via particuliere organisaties. Uiteraard moet er rekening worden gehouden met onvoorziene omstandigheden, zodat een regering niet gestraft wordt voor slechte resultaten die niet op zijn conto kunnen worden geschreven. Dat is moeilijk en het vergt grote deskundigheid, maar het gaat daarbij in feite om details.

Een dergelijke aanpak heeft vele voordelen; ik noem er vijf. Ten eerste wordt zelfstandigheid bevorderd. De regering van het ontvangende land zal zelf moeten beslissen of hij de hulp waardevol genoeg acht om de door de donor gepropageerde doelstelling na te streven. Hij zal ook zelf moeten beslissen hoe hij vooruitgang wil bereiken: de donor heeft over beleidskeuzen niets te zeggen. Of het vooral om macro-economische stabiliteit gaat, of om infrastructuur, of om een goed investeringsklimaat voor de particuliere sector, dat alles hoort niet te worden besloten in Den Haag, Brussel of Washington. De ministeries in Kampala, Dar es Salaam of Colombo hoeven dan ook niet vol te zitten met buitenlandse pottekijkers. Een regering kan uiteraard buitenlandse expertise inhuren maar is zelf verantwoordelijk. Hij kan zich niet meer achter de donoren verschuilen want die hebben duidelijk aangegeven dat zij zich niet bemoeien met het beleid. Een tweede voordeel is dat hulp effectiever wordt: er wordt geen geld uitbetaald op grond van beloften. De regering van Kenia zou waarschijnlijk geen zigzagbeleid hebben gevoerd als duidelijk zou zijn geweest dat hulp alleen op grond van resultaten zou worden uitbetaald.

Het derde voordeel is dat de donor wordt gedwongen om zijn doelstellingen glashelder te formuleren. Dat geeft duidelijkheid, zowel in eigen land als bij de ontvanger van de hulp. Ten vierde wordt de regering van het ontvangende land geprikkeld om efficiënt te zijn. De donor kijkt alleen naar resultaten en de ontvanger zal dus bijvoorbeeld zelf moeten beslissen of hij de gezondheidstoestand het beste kan verbeteren door ziekenhuizen te bouwen of door voor schoon drinkwater te zorgen. Ten slotte leidt de voorgestelde aanpak tot wat in het Amerikaanse defensiejargon a bigger bang for the buck wordt genoemd. Er zal een overgangsperiode moeten zijn waarin nog hulp wordt gegeven zonder dat de uitkomsten kunnen worden gemeten. Maar daarna komt een groter deel van de hulp op de juiste plaats want een flink deel van de 'administratiekosten' kan dan vervallen. Er kan met een kleiner ambtelijk apparaat worden volstaan, want een groot deel van de inspanningen op het gebied van de voorbereiding van projecten, evaluatie en beleidsoverleg is niet meer nodig.

Op vele terreinen is 'outputfinanciering' heel normaal. Het zou goed zijn als ook de Nederlandse ontwikkelingshulp heel duidelijk gebonden werd aan resultaten. Dat is in het verleden herhaaldelijk bepleit en er zijn ook stappen in die richting genomen, maar in de praktijk is er (nog) niet veel van terechtgekomen. Outputfinanciering zou de effectiviteit van de hulp vergroten. (Overigens ben ik van mening dat de effectiviteit niet groot kan worden als Nederland aan 56 landen hulp blijft geven.) Belangrijker nog is dat deze aanpak volstrekt duidelijk zou maken waar de verantwoordelijkheid voor ontwikkelingsbeleid ligt: bij de regeringen van ontwikkelingslanden.

    • J.W. Gunning