Een goed mestbeleid straft, maar stimuleert ook

Twee weken geleden verscheen een langverwachte notitie over het mest- en ammoniakbeleid van minister Van Aartsen van landbouw en minister De Boer van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu. De voorstellen van beide ministers betekenen op enkele punten een stap vooruit. Zo wordt onder andere een saneringsfonds van 475 miljoen gulden ingesteld om mestproduktierechten uit de markt te halen en bedrijfsbeëindiging makkelijker te maken. De overheid beperkt daarmee de mestproduktie, zodat deze beter past binnen de ruimte voor mestafzet.

Toch zijn zowel boeren als de milieubeweging over de ministers heengevallen: de boeren omdat zij bang zijn dat het beleid hun economisch gezien de kop zal kosten en de milieubeweging omdat het beleid niet ver genoeg gaat. Dat kan twee dingen betekenen: ofwel de ministers hebben het juiste compromis gevonden en de pijn eerlijk verdeeld, ofwel hun plannen zijn ronduit slecht voor het milieu èn voor de boeren. Helaas is volgens ons dat laatste het geval. De plannen bevatten namelijk twee kardinale fouten. De eerste: alleen de intensieve veebedrijven worden aangepakt. De tweede: het beleid stimuleert niet, maar straft alleen.

De ministers kiezen terecht voor de mineralenboekhouding als instrument om boeren aan te zetten tot een betere benutting van meststoffen (mineralen). Met een mineralenboekhouding houdt een boer bij hoeveel mineralen (stikstof, fosfaat) hij op zijn bedrijf aanvoert en afvoert. Het verschil tussen aan- en afvoer, het mineralenoverschot, verdwijnt grotendeels in het milieu. De overheid stelt een norm om het mineralenoverschot van een bedrijf te begrenzen. Overschrijdt een boer die norm, dan wordt hij gestraft met een heffing. Op zich is dat een goed systeem, maar in de voorstellen van het kabinet hoeven alleen de 'intensieve' boeren - boeren met veel vee en weinig land - een mineralenboekhouding bij te houden. Dat komt voort uit de misvatting dat vooral de intensieve bedrijven verantwoordelijk zijn voor het mineralenprobleem. In werkelijkheid zorgen deze bedrijven maar voor veertig procent van het fosfaat- en stikstofverlies in Nederland. De rest komt van de andere bedrijven: van relatief extensieve rundveebedrijven en van akkerbouwbedrijven. Ook die gebruiken dierlijke mest en lang niet altijd op de meest efficiënte manier. Bovendien is een fors deel van de mineralenverliezen te wijten aan het kwistig gebruik van kunstmest, bij deze bedrijven net zo zeer als bij de intensieve veebedrijven. Worden de normen van het kabinet werkelijkheid, dan zullen de intensieve veebedrijven al in het jaar 2000 schoner produceren dan de meer extensieve veebedrijven. Zolang die bedrijven. en de akkerbouwbedrijven, niet eveneens worden afgerekend op hun mineralenverliezen, zal het milieu-effect van het kabinetsbeleid gering blijven, hoe ver de normen ook worden aangescherpt.

Ons tweede kritiekpunt is dat het beleid alleen straft, niet stimuleert. Het kabinet stelt voor om overschrijding van de verliesnormen te bestraffen met een heffing. Bedrijven die onder de norm zitten, hoeven niets te doen. Het kabinet laat daarmee geweldige kansen op effectief beleid liggen. De diversiteit onder landbouwbedrijven is groot: waar bijvoorbeeld het ene melkveebedrijf nog moeite heeft om een norm van 400 kilo stikstof per hectare te halen, zit het andere al onder de 200 kilo. De stikstofnormen van het kabinet zijn afgestemd op de achterblijvers: zíj moeten wat gaan doen. De middenmoot komt pas over vele jaren aan bod, als de normen verder zijn aangescherpt. Dat betekent dat de maatregelen die die bedrijven nu al zouden kunnen nemen, niet worden benut. De voorlopers worden niet beloond, en evenmin worden zij gestimuleerd om verdere ideeën te ontwikkelen om het verlies van mineralen te beperken. Gevolg: niemand gaat verkennen hoe de strenge milieunormen van de toekomst kunnen worden gerealiseerd. Het kabinet kan dan proberen de boeren in een meer milieuvriendelijke richting te duwen tot het paars ziet, maar er zal weinig gebeuren. En dat terwijl het alternatief voor de hand ligt: het terugsluizen van de heffingsopbrengst naar de landbouw, door een premie uit te keren aan de bedrijven die ònder de norm zitten. Zo'n beleid daagt iedere boer uit om zoveel mogelijk stikstof en fosfaat uit het milieu te houden.

Kortom, de voorstellen van het kabinet schieten tekort. Ze vormen een compromis, maar geen win-win-oplossing. Ze zijn onrechtvaardig, want een groot deel van de bedrijven gaat ten onrechte vrijuit. Ze zijn niet kosteneffectief, want de goedkope maatregelen die op veel bedrijven beschikbaar zijn, worden niet benut. Ze zijn niet stimulerend, en krijgen dus geen draagvlak in de landbouw. Ze zijn weinig effectief, want slechts aan veertig procent van het mineralenverlies wordt getornd, met normen die vooral voor stikstof pas zeer geleidelijk effect zullen sorteren. Met een beleid dat zo weinig effect heeft, vraagt het kabinet om jarenlange problemen met de milieubeweging, drinkwaterbedrijven en waterschappen. Bovendien blameert Nederland zichzelf hiermee in Europa, omdat het zo niet kan voldoen aan de Nitraatrichtlijn van de Europese Unie, en afspraken met de andere Noordzee-landen niet waar kan maken. Ten slotte stelt dit beleid het toch al kwetsbare milieu-imago van Nederlandse produkten op buitenlandse markten in de waagschaal.

Twee jaar geleden leek het allemaal zo simpel: landbouworganisaties en overheid kwamen overeen dat de mineralenboekhouding voor alle bedrijven zou gaan gelden als centraal instrument. De Tweede Kamer was enthousiast, maar nam wel een motie aan om ook premies op te nemen in het systeem. Maar het vorige kabinet liet het getij verlopen en het huidige kabinet ging een andere koers varen. Zie hier het resultaat. De Tweede Kamer zal nu de centrale rol van de mineralenboekhouding voor àlle bedrijven met daarop gebaseerde heffingen èn premies in ere moeten herstellen.