VN beschermen terecht burgers en niet meer alleen staten; Streven naar good governance zal een innoverende en verfrissende invloed op de organisatie hebben

De Verenigde Naties kampen op hun vijftigste verjaardag met een miljardenschuld en een imago van logheid en inefficiëntie. Volgens J. Kaufmann is optimisme over de toekomst desondanks gerechtvaardigd. Bescherming van de democratie zal steeds belangrijker worden.

De vijftigste verjaardag van de VN vindt niet onder een gelukkig gesternte plaats. Somalië, ex-Joegoslavië, de deplorabele financiële toestand van de VN dragen bij tot een negatief imago. Toch is het nuttig enige zaken op een rij te zetten waardoor een meer genuanceerd beeld kan ontstaan.

De enorme stijging van het aantal vredesoperaties sinds het officiële einde van de Koude Oorlog, najaar 1989, is bekend: van vijf vredesoperaties per begin 1989 zijn we nu beland bij zestien VN-vredesactiviteiten, waaronder een conglomeraat van verschillende ondernemingen schuil gaat: Vredeshandhaving oude stijl. In feite is dit toezicht op het naleven van een wapenstilstand. Hiervan zijn de VN-troepenmacht in Cyprus en die op de grens tussen de Golan-hoogte en Syrië voorbeelden. Pogingen om strijdende partijen te scheiden en conform aanbevelingen van de Veiligheidsraad, effectieve staakt-het-vuren regelingen tot stand te brengen. De mislukte VN-interventie in Somalië en de geringe resultaten in ex-Joegoslavië vallen hieronder. Onderhandelingen ter beëindiging van een conflict, met behulp van een of meer bemiddelaars.

De VN is in elk van deze gevallen afhankelijk van de bereidheid van de strijdende partijen mee te werken aan conflictsbeëindiging, en van de bereidheid van de lidstaten voor wat betreft het ter beschikking stellen van voldoende strijdkrachten en passend materiaal. In het geval ex-Joegoslavië bleek oorlogszucht van de diverse partijen er toe te leiden dat aanvankelijk optimisme over een betrekkelijk bescheiden UNPROFOR niet bewaarheid werd. Tot vredesafdwinging met de daarvoor nodige zeer grote troepencontingenten bleken de lid-staten niet bereid, terwijl de VN dan bovendien partij in de strijd zou zijn geworden, wat onwenselijk werd geacht, zeker zo lang er geen overeenstemming was over de grenzen der diverse staten.

Toch is het geval ex-Joegoslavië belangrijk omdat de zich ook al ten aanzien van Somalië aftekenende ontwikkeling bevestigd wordt: een land kan zich niet langer verschuilen achter het argument dat een toestand als 'binnenlands' moet worden beschouwd en om die reden conform art. 2, par. 7 van het VN-Handvest buiten VN bemoeienis zou vallen. Integendeel, ook de instelling van speciale VN-tribunalen voor misdaden begaan in ex-Joegoslavië en Rwanda bevestigt dat ernstige mensenrechtenschendingen aanleiding zijn tot ingrijpen van de VN. Er zijn derhalve grote veranderingen gaande vergeleken met de tijd dat het VN Handvest ontstond: toen draaide in politiek opzicht alles in sterke mate om de handhaving van de territoriale eenheid van de staat; thans gaat het om de bescherming van elementaire rechten van de burgers. “Wij de volken...” (zoals het VN-Handvest begint) krijgen langzaam en ietwat onzeker voorrang boven de vermeende rechten van staten. In ruimere zin gaat het daarmee bij de nieuwe inzichten inzake de rol van de VN om iets waarvan we de consequenties nog niet kunnen overzien: het primaat van de democratie en alles wat daarmee samenhangt. Toen de VN werden opgericht, was democratie een impliciet begrip in de beginselen van het Handvest. Nu wordt steeds explicieter betoogd dat handhaving of instelling van de democratie een hoofddoel van de VN is. Anders uitgedrukt: de VN streven naar good governance, goed bestuur, in de ruimste zin des woords. Dit zal een innoverende en verfrissende invloed op de organisatie hebben uitgeoefend.

Op het ogenblik kan vrijwel elk land dat verklaart 'vredelievend' te zijn, lid van de VN worden. Het zou zin hebben een proeflidmaatschap van bijvoorbeeld twee jaar in te stellen waarin een land moet aantonen dat het werkelijk de doeleinden van het Handvest ondersteunt, met name door naleving van de mensenrechten. Ook zou regionale integratie, veelal broodnodig voor anders te kleine staten, kunnen worden aangemoedigd door een gecombineerd lidmaatschap toe te staan, gekoppeld aan economische steun.

De VN worden ervan beschuldigd log en inefficiënt te zijn. Hoofdschuldigen zijn in deze de lidstaten. Zij zijn het die sinds jaar en dag aandringen op aanstelling in het VN-secretariaat van hun eigen staatsburgers, in strijd met het Handvest dat prioriteit geeft aan aanstelling van de meest geschikte kandidaten. Af en toe duikt een aanbeveling op om een soort peoples assembly, een assemblée der volkeren, naast de Algemene Vergadering te laten functioneren. Indien een dergelijk orgaan, toch al zeer moeilijk samen te stellen, juridische bevoegdheden zou krijgen, zouden aanzienlijke verwarring en vertraging ontstaan, doordat de Algemene Vergadering niet meer zelfstandig beslissingen zou kunnen nemen. Logischer lijkt het de bestaande Conferentie van Non-gouvernementele Organisaties, geaccrediteerd bij de Economische en Sociale Raad van de VN (ECOSOC), vaker bijeen te laten komen. Wat ECOSOC zelf betreft, deze raad wordt vrij algemeen als inefficiënt betiteld, reden waarom opheffing en vervanging door een slagvaardige Economische Veiligheidsraad worden aanbevolen. De geleidelijke neergang van ECOSOC (dat in de eerste jaren zeer actief was en bijvoorbeeld het startsein gaf voor de eerste VN-technische hulp aan ontwikkelingslanden) is ook veroorzaakt door de lidstaten. Zij handelden onder het motto: als een probleem niet is op te lossen, richten we een nieuw orgaan op. Maar een nieuwe raad zou op precies dezelfde problemen stuiten als ECOSOC, te weten de gecompliceerdheid van het internationale economische stelsel en de afwezigheid van bereidheid van met name grote landen om een soort centrale planning uit mondiaal oogpunt (waarvoor de econoom Tinbergen zich vaak sterk maakte), te accepteren. Het is overigens interessant dat de G7, zelf niet erg geslaagd in het leiding geven aan de wereldeconomie, in het communiqué na de bijeenkomst in Halifax in juni een sterkere coördinatierol voor ECOSOC bepleitten!

Wat betreft de Veiligheidsraad is vrijwel iedereen het erover eens dat het huidige ledental van vijftien te gering is. Uitbreiding met enkele de facto permanente leden - waarvoor worden genoemd: Duitsland, Japan en een drietal landen uit respectievelijk Azië, Afrika, Latijns-Amerika - ligt voor de hand, maar dan zonder vetorecht. Verdere inperking van het vetorecht van de vijf permanente leden is uiteraard gewenst, bijvoorbeeld door af te spreken dat het alleen wordt gebruikt als werkelijk vitale belangen van het permanente lid in het geding zijn. Het zou voorts voor de hand liggen als uiteindelijk de Europese Unie een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid heeft, Frankrijk en Engeland hun Veiligheidsraad-lidmaatschap overdragen aan de Europese Unie.

Het eerder genoemde communiqué van de G7 roept de VN-leden op hun financiële verplichtingen na te komen. Helaas heeft deze oproep nauwelijks effect gehad. De Verenigde Staten blijven de grootste schuldenaar, met achterstallige betalingen van meer dan een miljard dollar voor de gewone begroting plus vredesoperaties. Het is dan ook logisch dat gekeken wordt naar meer betrouwbare methodes van financiering van de VN-uitgaven. Men kan denken aan een belasting op internationale kapitaaltransfers (ook wel Tobin-belasting genoemd, naar de Amerikaanse Nobelprijswinnaar die er het eerst over schreef), op vliegbiljetten, op het plaatsen van objecten in de ruimte, op wapenuitvoer, of aan afdracht van een 'btw' naar analogie van hetgeen in de Europese Unie gebeurt. Speciaal voor vredesoperaties, inclusief preventieve diplomatie, is een of andere 'supra-nationale' belasting logisch. Zonder de politieke wil van met name de grotere VN-lidstaten zal een dergelijke ingrijpende internationale heffing er echter niet komen.

In zijn eerste halve eeuw heeft de VN getoond zich te kunnen aanpassen aan drastisch veranderende omstandigheden. Dit proces is juist nu in volle gang, door vele uitdagingen. Vrede, zoals de Constitutie van UNESCO constateert, begint in de menselijke geest. Zo zal ook meer rationele internationale samenwerking op de veel terreinen die zich daarvoor aandienen, slechts verdere voortgang vinden, indien de geesten er rijp voor zijn. Licht optimisme lijkt me in deze gerechtvaardigd.