Het hellende vlak van de misdaadbestrijding naar Amerikaans model; De undercover-agent mag overal alles

De parlementaire enquête naar opsporingsmethoden wordt in het buitenland 'genant' gevonden. Infiltratie en gecontroleerde doorvoer van drugs bestaan overal. Maar debâcles blijven meestal een zorgvuldig bewaard geheim. Het zijn steeds vaker de geheime diensten die de strijd tegen de georganiseerde misdaad aan zich trekken. Een portret van de internationale politiecriminaliteit.

Wat goed is voor de Nederlanders zelf, is internationaal slecht

Het idee dat de burger beschermd dient te worden tegen een te machtige politie is de laatste tien tot vijftien jaar geheel verloren gegaan

Undercover. Police Surveillance in Comparative Perspective. Cyrille Fijnaut, Gary T. Marx eds. 1995 Kluwer Law International, Den Haag. ƒ 175,00

Het is alweer een aantal weken geleden, maar het hoofd van de bestrijdingseenheid 'georganiseerde misdaad' van de Britse National Criminal Intelligence Service (NCIS), detective-inspector Peter Ritchie, kan zich zijn laatste, reguliere bezoek aan het CRI in Rijswijk nog goed herinneren. Nee, hem hoeft niet verteld te worden dat de Nederlandse politie en justitie op het moment internationaal in hun hemd staan, omdat een parlementaire enquêtecommissie wil weten hoever de wetshandhavers op eigen houtje wel gegaan zijn in hun pogingen de georganiseerde criminaliteit te infiltreren en de kop in te drukken. De detective-inspector was het wel degelijk opgevallen dat op de kantoren in Rijswijk 'iedereen voor de televisie zat' om naar de verhoren in Den Haag te kijken. Maar heeft hij ook naar de inhoud van het onderzoek geïnformeerd? De Schot schudt nadrukkelijk van nee.

“Om u de waarheid te zeggen: ik vond het te genant.”

Het moet de universele reactie van de politie in de Nederland omringende landen zijn. Voor hetzelfde geld immers hadden zij daar te kijk kunnen staan: een door de publieke opinie in de steek gelaten voorhoede, een laatste bastion in een wereld die met de dag gecompliceerder, geraffineerder en verdorvener lijkt te worden. Een vooruitgeschoven bataljon misdaadbestrijders dat in de praktijk altijd al zijn eigen code heeft moeten ontwikkelen, wilden de bureaucraten met hun regels de noodzakelijke slagkracht niet afremmen of onmogelijk maken. En dat zelfbeeld is niet exclusief aan politiemensen voorbehouden, te oordelen naar de verzuchting van een topman op het Nederlandse ministerie van justitie: “Ik heb nog medelijden met die jongens ook. Onder Korthals Altes werden ze al naar de DEA (het Amerikaanse Drugs Enforcement Agency) gestuurd op cursus. Wat werden ze geacht met die opgedane kennis anders te doen dan hem ook daadwerkelijk te gebruiken?”

Nederland heeft, in de ogen van de meeste Nederlanders, met de IRT-affaire zijn onschuld verloren. Undercover, infiltratie, gecontroleerde doorvoer - en zelfs aflevering van contrabande - het waren begrippen die door brede lagen van de bevolking slechts werden geassocieerd met films als The French Connection. Niemand die op het idee kwam dat Gene Hackman zijn feitelijke klonen in het Nederlandse politieapparaat had. Niemand ook die dat wilde weten. Het was immers prettiger zich in het gevoel te koesteren dat in Nederland 'het drugsbeleid' - een verreikende term die zowel anti-criminele als volksgezondheidsmaatregelen omvat - onder contrôle was. Dat we, tot op zekere hoogte, gerust konden zijn. En achteraf kunnen we ons wel voor het hoofd slaan: wat maakte ons zo arrogant dat we meenden, dat de georganiseerde criminaliteit aan Nederland voorbij zou gaan? Waarom stopten we het half-bewustzijn dat ook het Nederlandse politie- en justitie-apparaat niet zonder infiltratie en undercover kon, weg? En waarom was er een schandaal voor nodig, om tot een openlijke discussie te komen over de methoden die politie en justitie mogen hanteren? En over de grenzen tot waaraan ze mogen gaan?

Een vergelijking van de nu ter discussie staande methodieken met die in de Verenigde Staten en ons omringende landen in Europa, brengt één troost: er is niets nieuws onder de zon. Geïnfiltreerd wordt er overal, undercover-operaties zijn aan de orde van de dag, maar óf de omvang van die activiteiten wordt zorgvuldig geheim gehouden en onttrokken aan elke vorm van democratische controle óf zij is in naam gereguleerd, maar gaat in de praktijk nog steeds over de gestelde grenzen heen. In de ogen van buitenlandse strafrechtdeskundigen valt Nederland dan ook in zekere zin te prijzen. Niet alleen is ons politioneel en justitioneel bestel, vergeleken met dat van bijvoorbeeld België, Frankrijk en Groot Brittannië, tamelijk open. Maar ook schaamt de Nederlandse samenleving zich er kennelijk niet voor haar politie en justitie in het openbaar door te lichten - alle protesten dat de criminelen daarmee hun voordeel zullen doen ten spijt.

Richtlijnen

Precies om diezelfde reden is het onderzoek een politieman als Ritchie een kennelijke gruwel. Hij schuift ongemakkelijk in zijn stoel als hem gevraagd wordt of in Groot Brittannië soortgelijke praktijken ontdekt zouden kunnen worden en zegt dat dat hém op zijn niet-operationele plaats bij het NCIS niet gevraagd moet worden. Dat er in Engeland strenge richtlijnen gelden en dat hem in zijn lange loopbaan nog nooit is gebleken dat enige collega met die richtlijnen de hand lichtte.

Dat strookt in het geheel niet met de uitspraken van professor Leonard Leigh, hoogleraar strafrecht aan de London School of Economics en tevens barrister (strafpleiter), niet zelden ter verdediging van het standpunt van de Britse Customs and Excise. Deze organisatie is in Engeland belast met de drugsbestrijding, vaak in concurrentie met de politie. Vanwege zijn relatie met de douane, zegt Leigh, kan hij niet explicieter zijn, maar “je vangt wel eens wat op en er is zeker meer aan de hand dan ogenschijnlijk het geval lijkt. Dit hele gebied wordt hier vaag gelaten. Het Engelse systeem om dit soort zaken te regelen is zo geheimzinnig. En welke criteria de Home Secretary precies aanlegt bij het verlenen van schriftelijke toestemming voor infiltratie en dat soort praktijken, daar is eenvoudig niet achter te komen. Wat het nog dubieuzer maakt is dat de inlichtingendienst MI5 zich, nu de strijd tegen Ierse terroristen afneemt, met deze deskundigheid met de strijd tegen georganiseerde misdaad wil gaan bemoeien. Die dienst heeft helemaal een uitzonderlijke macht gekregen en aan welke regels die zich zal moeten houden, is niemand duidelijk.”

Ritchie weer: “Ik ben zelf te lang operationeel politieman geweest, om die jongens op straat af te vallen. Natuurlijk kunnen er zaken fout lopen. Maar ik ga daar niet vanachter mijn bureau hier over oordelen. Het kan me niet schelen wat u van criminologen hebt gehoord. Ik moet de eerste criminoloog nog tegenkomen die 's nachts in een donkere steeg geconfronteerd wordt met een tweehonderdponder met een mes. In grote lijnen zijn jullie problemen onze problemen, hoewel per land de opvattingen over hoe de politie moet werken en hoe ernstig een bepaalde vorm van misdaad aangepakt moet worden, kunnen verschillen. Ik heb, in het algemeen, het grootste respect voor de Nederlandse collega's.”

Frankrijk

Een overzicht van de undercover politie- en justitiepraktijken in Europa en de Verenigde Staten is net verzameld door de strafrechtsdeskundigen Cyrille Fijnaut en Gary T. Marx*. Hun historische terugblik laat zien dat het undercover werken van de politie in de westerse wereld al veel langer een geaccepteerde methodiek is geweest, dan de relatief recente ophef over die methode - in Europa en in de Verenigde Staten - suggereert. De introductie van de methode als een betrekkelijk normale politiepraktijk heeft de wereld te danken aan Frankrijk. Napoleons minister voor politie, Fouché, was de eerste die een moderne politiemacht als instrument van staat construeerde. In Fouché's visie was de politie het middel waarmee de overheid het oor te luisteren kon leggen in alle lagen van de maatschappij. Napoleon kreeg zijn dagelijkse, geheime bulletin de police, gebaseerd op inlichtingen afkomstig uit zijn hele rijk. De inhoud besloeg wandaden die variëerden van politieke oppositie, tot inbreuken op de openbare orde en misdaad. Dit model werd een voorbeeld voor andere Europese politiemachten, werd vervolgens 'geëxporteerd' naar de Verenigde Staten en kwam vandaar - door de Amerikaanse praktijk bijgewerkt en aangeslepen - vanaf de late jaren zestig van deze eeuw weer terug naar Europa.

De Amerikaanse Drug Enforcement Agency was vooral bezorgd over de veelal gedesillusioneerde en soms verslaafde Vietnam-veteranen in het Amerikaanse leger aan de Rijn; Nederland werd gezien als een belangrijk distributie punt van heroïne. De DEA deed er alles aan om ook het Nederlandse justitie- en politieapparaat volgens het door haar gewenste model te laten werken. Vooral Duitsland, Nederland en België bleken gevoelig voor die druk, terwijl minder Anglo-Amerikaans gerichte landen als Italië, Frankrijk en Spanje (waar het drugsgebruik ook een andere omvang en gedaante had) zich afstandelijker konden opstellen. Desondanks: één voor één vielen alle West-Europese landen voor de door de DEA benadrukte noodzaak van gespecialiseerde drugbestrijdingseenheden. En overal raakten openbare aanklagers bezield in hun strijd tegen 'de georganiseerde criminaliteit' (criminelen die zich richten op alles waarmee maar geld is te verdienen, dus vooral drugs, maar ook wapenhandel, EG-fraude, georganiseerde prostitutie etc.). Hieruit vloeiden fenomenen als 'gecontroleerde doorvoer' en het inschakelen van drugshandelaren als informanten-van-justitie voort.

Dat er voor dit soort nieuwigheden geen wettelijke basis bestond, hinderde de uitvoerders van dit beleid geenszins. Rechtbanken en wetgevers pasten zich in het algemeen geleidelijk aan de praktijk aan. In de Verenigde Staten zijn de verschillende law enforcement agencies inmiddels gerechtigd zelf strafbare handelingen te verrichten teneinde de vermoedelijke 'big boys' te betrappen en veroordeeld te krijgen. In Europese landen mag dat formeel niet, maar de gebruikelijke manier om onder die formaliteit uit te komen is dat de undercover agent op het laatste moment, vlak voor de arrestatie door zijn collega-politiemensen, uit het beeld verdwijnt. Vervolgens houden justitie en politie voor de rechter stil, hoe zij aan het bewijsmateriaal zijn gekomen. Waar zij, bijvoorbeeld door een alerte verdediging, gedwongen worden hun precieze methodiek wel te onthullen, kiezen zij er soms liever voor de vervolging maar helemaal niet door te zetten. In het meest recente rapport van de Britse Lagerhuiscommissie voor Justitie, gewijd aan georganiseerde misdaad, wordt gezegd dat in Engeland alleen al 73 rechtszaken binnen het laatste verslagjaar om die reden niet zijn doorgegaan.

Corruptie

De grote geheimzinnigheid waarmee het undercover-werk wordt omgeven, heeft aan weerszijden van de Atlantische Oceaan tot spectaculaire debâcles geleid. Het zoekraken van partijen drugs, het afglijden in corruptie van de betrokken politiemensen: er is wat de Nederlandse IRT-affaire betreft niets nieuws onder de zon. Wat corruptie betreft: buurland België stond al in de jaren tachtig voor schut met de zaak-François (de undercover-eenheid in de top van de nationale gendarmerie, die warme banden bleek te onderhouden met criminele organisaties, later gevolgd door onthullingen over eenzelfde eenheid binnen het ministerie van Justitie zelf, die ook verwikkeld bleek in onwettige praktijken), maar deed er alles aan die kwestie zoveel mogelijk binnenskamers te houden. In Engeland bleek een hooggeplaatste Scotland Yard-politieofficier op de loonlijst van een drugsbende te hebben gestaan, maar tot een openbaar verantwoording afleggen kwam het ook hier niet. Wat het totaal mislopen van geheime operaties betreft: eenheden die van elkaars bestaan niet afweten (zo geheim zijn ze) of die uit concurrentie elkaar niet inlichten, zijn in de wereld van undercover en infiltratie al een cliché geworden.

Het meest recente voorbeeld van een spectaculair debâcle op dit gebied, manifesteerde zich in Engeland, waar twee jaar geleden een internationale drugshandelaar vrijuit ging, omdat twee regionale rechercheteams en de douane langs elkaar heen hadden gewerkt. In de wapenhandel is de zogenaamde Matrix Churchill-zaak een beroemde mislukking. De Britse douane dacht een coup te plegen door een veronderstelde illegale wapenhandel naar Irak te verijdelen en twee exporteurs te arresteren, terwijl de wapenhandelaar zelf én toestemming had van het Foreign Office en het Ministerie van Defensie (die de richtlijnen hadden veranderd zonder dat aan de Customs and Excise te vertellen) en gedirigeerd werd door de Britse buitenlandse inlichtingendienst MI6. Het ingrijpen in criminele samenzweringen die over de grenzen heen reiken, maakt de kans op praktische of juridische blunders nog groter. Wie herinnert zich niet de partij drugs die eerder dit jaar onder 'gecontroleerde begeleiding' van de Nederlandse politie werd afgeleverd bij een pakhuis in Dagenham. De Britse Customs and Excise deed er vervolgens een inval, zich niet bewust van het feit dat de partij bestemd was om in Engeland op de markt gebracht te worden, in de hoop zo de grote jongens achter het transport te vangen.

Desondanks: in een economie die in toenemende mate de hele wereld omspant, proberen criminelen de verbrokkelde regelgeving van land tot land in hun voordeel uit te buiten. Geen politieman en geen officier van justitie in de wereld die daarom niet de woorden 'internationalisering' en 'pro-actief politiewerk doen' in de mond neemt. Maar geen politieman of officier van justitie ook, die niet weet van het afbreken van operaties, omdat legale bevoegdheden niet sporen, omdat diplomatieke overwegingen overheersen of omdat de uitvoering van een voorgenomen sting-operatie op onoverkomelijke praktische barrières stuit.

Verstrengeling

“In de Verenigde Staten is sprake van toenemende kritiek op de manier waarop covert operations worden gebruikt,” zegt professor Nikos Passas, hoogleraar criminologie aan Temple University, Philadelphia en auteur van een bijna voltooide studie over de geldstromen via het corrupte BCCI-bankimperium. “Wie selecteert de objecten van zulk onderzoek? Hoeveel arrestaties komen er uit voort en hoeveel geld heeft dat gekost? Het aanpakken van moeilijke objecten is minder verleidelijk, wanneer er ook 'zachte' doelen zijn, waarbij ogenschijnlijk succes is verzekerd. Maar wat is succes? Als de betreffende agency in de krant komt en de baas promotie maakt? Er is geen controle, dan alleen de impliciete beperking dat elke agency aan het eind van het jaar zijn begroting aan het Congres moet voorleggen. De strijd tegen drugs, ondanks al die zogenaamd spectaculaire vangsten en geslaagde operaties, heeft geen zichtbaar succes. Kijk maar naar de Amerikaanse binnensteden. En dan nog: hoe succesrijker de overheid is in het onderscheppen van drugs, hoe hoger de prijs daarvan op de markt wordt. En hoe hoger dus de prijs die geboden wordt om politie en justitie te corrumperen. Dat is een les die Amerika zou moeten kennen uit de tijd van de prohibition, maar ze heeft hem niet geleerd. Wat dat betreft is het Nederlandse model verstandiger: er wordt óók aandacht besteed aan het beïnvloeden van de vraag, niet alleen aan het onderdrukken van het aanbod.”

Het is niet zozeer de techniek van de undercover- en infiltratiemethodes, die criminologen als Passas verontrust, als wel het gebrek aan controle op de toepassing ervan. In Duitsland is het Hans Jürg Albrecht, advocaat en hoogleraar recht en strafrecht aan de Universiteit van Dresden, die zich zorgen maakt over de manier waarop ook daar - zoals hij zegt - “uit naam van het bestrijden van de georganiseerde misdaad alles tegenwoordig maar geoorloofd lijkt.”

Juist in het na-oorlogse Duitsland, zegt Albrecht, was na de ervaringen met het Nazi-regime de gedachte erin gehamerd dat geheime diensten en politie twee separate taken dienen te vervullen. “Nu raken ze hier, net als overal elders, met elkaar verstrengeld. De geheime diensten begeven zich nu ook hier op het gebied van misdaadbestrijding. In Duitsland is het begrip innere Sicherheit het alibi-bij-uitstek geworden om inbreuk te maken op grondrechten van de burger. Politie en openbaar ministerie houden vol dat de openbare veiligheid bedreigd wordt door 'de georganiseerde misdaad'. Die notie wordt vervolgens verbonden met het gevoel dat die georganiseerde misdaad niet uit Duitsland zelf komt, maar van buiten. De mafia, het oostblok, de Russen, de Polen - op die manier wordt het onderwerp 'vreemdelingen' en 'immigratie' één en hetzelfde als 'georganiseerde misdaad'. En de politiek vindt dat wel handig en buit het uit voor eigen gewin. Het idee dat de burger beschermd dient te worden tegen een te machtig overheidsapparaat, tegen een te machtige politie - dat debat is hier in de laatste tien tot vijftien jaar geheel verloren gegaan.”

Beroepscrimineel

Anders dan Passas gelooft Albrecht niet zonder meer in de dreiging van 'de georganiseerde misdaad' als een nieuw fenomeen. Voor het veel gehoorde bedrag van 500 miljard US-dollars, dat de omvang van de jaarlijkse drugseconomie zou beschrijven, is volgens hem geen enkele betrouwbare basis. De groei van de cannabismarkt in Duitsland alleen valt te verklaren uit de activiteiten van een aanzienlijk aantal Algerijnse en Marokkaanse jongeren, die zich daarmee een riant weekinkomen verschaffen - “maar er is geen sprake van één Godfather, die alle activiteiten in één hand heeft. Moeten we criminaliteit opeens “georganiseerd” gaan noemen, omdat zij een internationaler karakter heeft gekregen? Het fenomeen beroepscrimineel is niets nieuws. Dat hij zich bedient van de mogelijkheden van moderne communicatie in een internationale markt - so what? Dat doet elk bedrijf. Dat er grote bedragen aan geld omgaan, is ook niets nieuws. Wapenhandel, belastingontduiking, Euro-fraude, drugs - er is allemaal groot geld mee te verdienen en in Duitsland wordt het meeste geld aan de economie onttrokken door belastingontduiking. De SDP heeft hier enige tijd gespeeld met een voorstel om ook dat deel van de bezittingen van veroordeelde criminelen door de staat in beslag te laten nemen, dat niet direct in verband gebracht kon worden met de begane misdaad, maar dat wel 'besmet' kon worden geacht. Dat zou hebben gemoeten via een belastingmaatregel. Kenmerkend was dit: de belastingdienst vond het niet nodig.”

Passas - en in het boek van Fijnaut en Marx ook anderen - spreken van de 'export' naar Europa van de Amerikaanse aanpak bij de bestrijding van de drugshandel, zonder dat er in Europa werd gekeken of zo'n Amerikaanse aanpak de Europese praktijk in drugshandel en drugsgebruik wel helemaal dekte.

“Wat het beste is voor de machtige natie die politie-technieken uitvoert, kan heel wel minder goed zijn voor het land dat die technieken importeert. In de VS lag de nadruk op de strijd tegen cocaïne, terwijl de heroïne-aanvoer vanuit Pakistan en Afghanistan een lagere prioriteit kreeg. België's probleem met verslaving had bijna alleen met heroïne te maken,” noteren de Vlaamse criminologen Lode van Outrive en Jan Cappelle in hun bijdrage aan het boek.

Fatsoen

Nederland is uniek in zijn aanpak van drugsverslaving als óók een volksgezondheidprobleem. Het Nederlandse systeem van tolerantie ten aanzien van soft-drugs en hulpverlening aan zwaar verslaafden mag dan andere landen niet overtuigen, het heeft er wel toe geleid dat er in Nederland inzicht bestaat in 'de vraagkant' van het drugsprobleem. Dat is in de VS wel anders, getuige de woorden van professor David Musto, hoogleraar kinderpsychiatrie en medische geschiedenis aan Yale University in New Haven. Musto onderzocht eerder de oorsprong van drugsgebruik en drugsbeleid, schreef daar een boek over (The American Disease) en kent de Nederlandse situatie vrij goed.

“Wat jullie in Nederland nu waarschijnlijk opbreekt, is dat jullie altijd op twee bewustzijnsniveaus geopereerd hebben. In jullie eigen, binnenlandse cultuur past tolerantie ten aanzien van drugs en drugsverslaafden: relatief lage straffen, weinig extra cellen en een uitvoerig net van hulpverlening. Maar voor de internationale context heb je een andere aanpak nodig. Internationale handelaren lachen om een celstraf van zes maanden. Jullie hebben haast twee soorten aanpak en twee soorten beleid nodig. Wat goed is voor de Nederlanders zelf is internationaal slecht.”

Wat de Amerikaanse situatie betreft: recent onderzoek onder drugverslaafden in Musto's eigen achtertuin, New Haven, wees uit dat de helft van hen aids heeft door het uitwisselen van naalden. “En die vijftig procent had in de laatste twintig jaar geen hulpverlener gezien.”

Net als in de landen van noord-west-Europa, waar het gebruik van heroïne en cocaïne veelal is gestabiliseerd en het druggebruik zich meer en meer gaat bewegen in de richting van farmacologisch te vervaardigen designer-drugs (die dus niet geïmporteerd hoeven te worden), heeft ook Amerika de piek in het gebruik van verdovende midddelen uit natuurlijke gewassen wel gehad, meent Musto. Het probleem is alleen dat het aantal drugverslaafden proportioneel veel hoger is en dat er aan hulpverlening niets wordt gedaan.

“In de VS waren drugs produkten van technologie, instrumenten tot succes, short cuts naar presteren en persoonlijke groei. Nederlanders zijn voor dat soort argumenten altijd te nuchter geweest. Er heerst hier een houding van: alles waaraan iets mankeert, kan worden gerepareerd. Depressie? Verveling? Drugs en medicijnen, van welke soort ook, waren hét middel om daaraan iets te doen. De Amerikaanse middle class is dé beslissende factor in de mate van druggebruik. Die heeft zich sinds een jaar of tien, vijftien afgekeerd van drugs als unsmart. De nadruk ligt nu op fitness, op exercise, op gezond eten. En wanneer de middle class zich tegen drugs keert, dan wordt de wetgeving daartegen ook steeds strenger, ten koste van de verslaafden in de binnensteden. En omdat dat vaak ook de minderheden zijn, worden alle gevoelens van angst en woede over druggebruik en de gevolgen daarvan over die groepen uitgestort. Ze zijn het helpen niet waard, het zijn alleen maar junks, het is de moeite niet waard er geld aan te besteden. Terwijl de meeste mensen in de binnensteden helemaal geen druggebruikers zijn!”

Terug naar de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en de methoden die een democratische samenleving zich kan permitteren om zichzelf te beschermen. Undercover, infiltratie, gecontroleerde doorvoer, desnoods gecontroleerde toelevering - de weerspannige erkenning dat dit soort methoden nodig kan zijn, is met enige moeite wel te formuleren.

“Het is duidelijk,” schrijft Gary Marx , “dat in een strafrechtelijk systeem effectiviteit maar al te vaak in botsing komt met opvattingen over menselijkheid, fatsoen of eerlijkheid. Is undercoverwerk ethisch? Dat hangt ervan af. Hoe ver plaatst het de staat in de rol van iemand die moreel een slecht voorbeeld geeft?” En: “Hoe groter de mate waarin schade (aan de belangen van de staatsburgers) wordt voorkomen, hoe meer gerechtvaardigd zo'n tactiek is.”

Detective-inspector Ritchie, gevraagd of het allemaal wat uithaalt, zegt:“Je blijft knokken - wat is het alternatief?” Gary Marx weer: “Ik pleit niet voor de modieuze stelling dat het allemaal toch niets uithaalt. De keus is niet die tussen perfectie en volslagen mislukking. Een goed beleid en een goede planning kunnen een verschil maken waarbij zowel de vrijheid van het individu wordt beschermd als de orde wordt gehandhaafd.”

    • Hieke Jippes