Haagse lobbyisten varen wel bij paarse coalitie

De Staten-Generaal boeten aan macht in. Onderzoek van de Leidse universiteit illustreert dat de invloed van adviesbureaus en externe consultants op het beleid toeneemt. Het werkterrein van lobbyisten neemt toe. De Nederlandse lobby wordt volwassen.

Meer dan ooit spelen de discussie en besluitvorming over belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen zich buiten de traditionele politieke arena's af. Hoofdkantoren van grote internationale ondernemingen, nationale en internationale rechtbanken, 'Brussel' zetten een zwaar stempel op het Nederlandse beleid. “Als een kwestie eenmaal op het Binnenhof is aangeland, zijn de meeste zaken al gedaan en rest er voor de beide Kamers vaak niet veel anders dan instemmen of napraten”, stelt een pamflet van de Wiardi Beckman stichting provocerend. Volgens het wetenschappelijk bureau van de PvdA heeft een deel van de politieke strijd zich verplaatst van de traditionele politieke arena's naar de ambtelijke commissies en beleidsnetwerken.

Bij veel complexe kwesties speelt de besluitvorming zich letterlijk en figuurlijk op grote afstand van de politiek af. Letterlijk omdat de onderhandelingen niet door politici worden gevoerd. Figuurlijk omdat de zaken dermate ingewikkeld zijn dat politici onvoldoende zijn ingevoerd om concrete sturing te geven. “Op terreinen als biotechnologie, mest, afval, telecommunicatie of waterstaat zijn het soms maar een handjevol beleidsambtenaren, die samen met hun gesprekpartners, de samenleving vorm geven”, aldus het pamflet 'De verplaatsing van de politiek'.

Uit een onderzoek van de Leidse universiteit in opdracht van NRC Handelsblad blijkt dat de macht van adviesbureaus en externe consultants de afgelopen tien jaar is toegenomen. Bijna zestig procent van de Haagse topambtenaren meldt een vergrote invloed van niet-ambtelijke adviseurs. Een gebrek aan expertise is de belangrijkste reden om een adviesbureau in te huren. Verder noemen de topambtenaren een objectieve kijk en de legitimatie van een beslissing als redenen om een extern bureau in te schakelen.

Naast de adviesbureaus en de externe consultants neemt de invloed van lobbyisten op de Haagse besluitvorming toe, meent M.P.C.M. van Schendelen hoogleraar politicologie aan de Erasmusuniversiteit. Alle grote ondernemingen, financiële en non-profit-instellingen hebben een afdeling 'overheidsbetrekkingen' waarbij de lobby zich met name concentreert op de ambtenaren en niet op politici rondom het Binnenhof. “Kamerleden zijn niet zo belangrijk”, zegt Van Schendelen. “Ze zitten er maar voor een beperkte periode. Ambtenaren zorgen voor de continuïteit van het beleid.”

Wanneer het succes van de lobby-activiteiten afhangt van de politiek ben je te laat, chargeert een lobbyist. “Je moet de ambtenaar die de eerste beleidsnota over een onderwerp schrijft voor je idee zien te winnen. De eerste klap is een daalder waard.” De inspanningen om ambtenaren te beïnvloeden zijn de afgelopen tijd volgens Van Schendelen intensiever geworden. Dit is ook in de hand gewerkt doordat het ambtelijk apparaat opener is.

Onder het kabinet-Kok waait er een frisse wind in de Haagse lobby. De Leidse bestuurskundige prof. U. Rosenthal vindt dat de besluitvorming, nu het CDA geen deel meer uitmaakt van de regering, anders is geworden. De fracties van PvdA, VVD en D66 streven naar dualisme. “Het kabinet weet zich op voorhand niet meer verzekerd van honderd procent steun in de Tweede Kamer. Dat creëert een werkterrein voor de lobbyisten.” En een coalitie die uit drie in plaats van twee partijen bestaat betekent sowieso “brood op de plank”. Daarnaast heeft de groei van het aantal fracties in de Tweede Kamer, van negen tot veertien, het werktterrein van de lobbyist vergroot. De stem van een kleine fractie kan de doorslag geven. “Aan het begin van een nieuwe zittingsperiode wordt relatief veel tijd geïnvesteerd in Kamerleden”, zegt een lobbyist. “Daarna vallen we weer terug naar ons belangrijkste werkterrein: de ambtenaar.”

Maar afgezien van de nieuwe samenstelling van het kabinet en Tweede Kamer is de Haagse lobby veranderd. Lobbyisten signaleren een ontwikkeling waarbij de invloed van de traditionele organisaties minder wordt. Met name instanties als de bedrijfs- en produktschappen boeten aan macht in. De invloed van bijvoorbeeld het Landbouwschap en de boerenlobby is minder geworden omdat veel regels door Brussel worden gedicteerd. Uit de enquête blijkt dat de contacten tussen ambtenaren en sociaal-economische belangenorganisaties vrij beperkt zijn; ruim dertig procent van de ambtenaren geeft aan geen contact te hebben met deze belangenbehartigers. Saillant is dat ruim veertig procent van de ambtenaren vindt dat de Sociaal-Economische Raad, het bolwerk van de Nederlandse overlegeconomie, invloed heeft op de politiek-bestuurlijke besluitvorming; ruim dertig procent meent dat er zelfs sprake is van veel invloed.

In de Tweede Kamer nemen de activiteiten van organisaties als Greenpeace en de Stichting natuur en milieu toe. Deze zogeheten single issue-bewegingen zijn “zeer goed” in het beïnvloeden van de publieke opinie, menen Van Schendelen en Rosenthal. De besluitvorming rondom de dumping van het olieplatform de Brent Spar is daar een voorbeeld van. Hier wreken zich de geringe contacten tussen topambtenaren en actiegroepen; bijna veertig procent van de topambtenaren heeft geen professioneel contact met actiegroepen.

Van Schendelen signaleert een sterke groei van de milieu-lobby. “De activiteiten nemen toe, de effectiviteit neemt af.” Milieu is al lang niet meer “het unique selling point ” van GroenLinks. De andere politieke partijen hebben GroenLinks de wind uit de zeilen genomen en profileren zich ook op dit terrein. Hij concludeert dat de effectiviteit van de milieu-lobby afneemt. “Borssele, Betuwelijn, Schiphol, het milieu legt het af.” Dit komt volgens Van Schendelen omdat ambtenaren van economische zaken, verkeer en waterstaat, financiën ook de milieu-lobby hebben 'ontdekt'. “Er is een countervailing power ontstaan waardoor dat de effectiviteit is afgenomen.”

De allergie van topambtenaren voor single issue-bewegingen geldt niet voor het bedrijfsleven. Een kwart van de topambtenaren zegt in de enquête meer dan vier keer per maand contact te hebben met ondernemers. Van Schendelen neemt bij het bedrijfsleven een verbreding van de activiteiten waar. “De grote bedrijven deden altijd al veel buiten VNO en NCW om, maar op dit moment worden ook veel kleinere bedrijven actiever richting de ambtenaren.”

Het maatschappelijk middenveld heeft vanouds altijd een intensief contact gehad met de ambtelijke top. Uit het onderzoek van de Leidse universiteit blijkt dat de rol van het middenveld ook onder een paars kabinet niet is uitgespeeld. Binnen VVD en D66 en, in mindere mate, de PvdA bestond veel kritiek op het neo-corporatisme. Ruim vijftig procent van de topambtenaren verwerpt de stelling dat met het verdwijnen van het CDA uit de regering ook de ambtelijke contacten met het middenveld minder intensief zijn geworden. De ambtenaren wijzen erop dat de overheid het middenveld nodig heeft voor de uitvoering van beleid. Bovendien is het een misvatting dat het middenveld gedomineerd zou worden door christen- en sociaal-democraten. De werkgeversorganisatie VNO-NCW en MKB-Nederland worden al jaren geleid door de D66-er A. Rinnooy Kan en de VVD-er J. Kamminga.

Naast extra activiteiten voor het bedrijfsleven zagen lobbyisten hun omzet het afgelopen jaar stijgen door de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer. Branche-lobbyisten hebben de fractiespecialisten op de hoogte gebracht van de wensen en verlangens van de sector. Het meten van het succes van dergelijke activiteiten is een hachelijke zaak, maar de effectiviteit ervan blijkt bijvoorbeeld uit de actie van de wegvervoerders van 1993. Transport en Logistiek Nederland zette groot materieel in om Tweede Kamerleden van hun woonplaats naar Den Haag te vervoeren, zestig procent van de Kamerleden maakte gebruik van het aanbod. “Daar hebben we perfecte contacten aan overgehouden”, vertelt oud-directeur M.G.W. Hallmans. De verhoging van de accijnzen ('8 cent er bovenop kost ons de kop' valt nu nog te lezen op sommige vrachtwagens) kon niet worden tegengehouden, maar werd voor de vrachtvervoerders wel gecompenseerd met een verlaging van de wegenbelasting. “Een direct gevolg van de actie. En wat we toen nog niet konden bevroeden is dat we de nieuwe minister van verkeer en waterstaat hebben vervoerd van Bolsward naar Den Haag.” Een 'investering' die rendeert. VVD-minister Jorritsma heeft volgens Hallmans meer oog voor de noden van het wegtransport dan haar voorganger CDA-minister Maij-Weggen. “Niet meer geld, maar andere prioriteiten.” Als voorbeeld noemt hij de introductie van het Eurovignet. Maij-Weggen wilde een vast bedrag per vrachtwagen van 2500 gulden. Jorritsma heeft met succes gepleit voor een variabel systeem, wat voor de branche gunstiger uitpakt. Hallmans is lid van de CDA-commissie Verkeer en Vervoer die de fractie op dit terrein bijstaat. Hij erkent dat zijn professionele lobby-activiteiten onder 'paars' meer succes hebben dan vorige kabinetten. Hallmans: “De kracht van argumenten is soms sterker dan de partijpolitieke connecties”. Een opvatting die door Van Schendelen wordt gedeeld. “De Nederlandse lobby wordt volwassen.” Waarbij hij opmerkt dat de 'volwassen lobby' zich nog teveel richt op Den Haag, terwijl Brussel steeds belangrijker wordt. “Dat geldt ook voor ambtenaren”, voegt hij daaraan toe. Uit de enquête blijkt dat eenderde van de topambtenaren geen contact heeft met de Europese Unie. Brussel is nog ver weg.

    • Cees Banning