Kabinet moet af van te veel CDA- en PvdA-ambtenaren

De politieke voorkeur van topambtenaren heeft in het verleden regelmatig de (politieke) gemoederen beziggehouden. Het recente onderzoek van NRC Handelsblad in samenwerking met de Leidse onderzoekers Rosenthal en De Vries, zoals gepubliceerd in de jubileumuitgave van 30 september, vestigt opnieuw de aandacht op de doorwerking van politieke machtsverhoudingen in de ambtelijke top.

In 1988 werden in het kader van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken door het toenmalige Tweede-Kamerlid Kohnstamm (D66) vragen gesteld over de door hem geconstateerde oververtegenwoordiging van secretarissen-generaal van CDA-huize. Van 70 procent (9 van de 13) van de toenmalige secretarissen-generaal mocht worden aangenomen dat zij lid waren van het CDA of een sterke mate van affiniteit hadden met deze partij. Premier Lubbers ontkende stelselmatig dat er sprake zou zijn van een benoemingsbeleid ten aanzien van politieke voorkeur. Op de vraag of er dan een zekere praktijk was, werd door Lubbers geantwoord dat deze betrekkelijk beperkt was. Een antwoord dat gezien de genoemde cijfers enigzins onbevredigend was.

Er kan bijna geen sprake zijn van toeval, zoals oud-secretaris-generaal Lemstra (van CDA-huize) eerder beweerde. Van de in 1988 in functie zijnde secretarissen-generaal is ruim 60 procent voorgedragen door een minister met een overeenkomstige politieke voorkeur. Wanneer we zouden bezien of de kleur van de benoeming overeenkomt met een van de regeringspartijen, komt zelfs 85 procent overeen. Het valt daarom moeilijk te beweren dat de politieke voorkeur van de kandidaat-secretaris-generaal geen enkele rol heeft gespeeld.

Naast de beheers- of managementtaken heeft de secretaris-generaal ook een belangrijke beleidsverantwoordelijkheid. Zo draagt hij de zorg voor de coördinatie en de integratie van het beleid. Daarnaast is hij voor de minister een adviseur inzake politiek gevoelige onderwerpen. Daarmee is hij voor een minister een belangrijke steunpilaar, en is een goede (politieke) verhouding tussen beide personen van wezenlijk belang. Voor het bewaken van de ambtelijke loyaliteit is de steun van een secretaris-generaal onontbeerlijk. In dat licht is het niet verwonderlijk dat ministers kiezen voor zekerheid en dus voor een secretaris-generaal met een overeenkomstige politieke visie en kleur. We kunnen in dit geval spreken van een politieke benoeming met als doel het vergroten van macht. Een tweede mogelijk doel van politieke benoemingen, is het streven naar een representatief ambtelijk apparaat, van belang voor een breed afgewogen en gedragen beleidsadvisering. In het eerder genoemde debat noemde minister-president Lubbers de noodzaak van representativiteit van ondergeschikt belang. Hij meende zelfs dat dit teveel grenzen zou stellen aan de kwaliteit. Uit het feit dat in 1988 70 procent van de secretarissen-generaal van CDA-huize was, blijkt ook wel dat representativiteit onder de kabinetten Lubbers I en II geen prioriteit had.

Het onderzoek van NRC Handelsblad en de Universiteit van Leiden geeft aan dat het beeld inmiddels sterk gewijzigd is. Slechts 15 procent van de topambtenaren stemde bij de laatste Tweede-Kamerverkiezingen op het CDA en 38 procent op de PvdA. Het betreft hier overigens niet alleen secretarissen-generaal, maar ook directeuren-generaal en directeuren. Wanneer we alleen naar de secretarissen-generaal kijken, zien we ook een grote verandering. 38,5 procent van de secretarissen-generaal is van PvdA-huize en nog slechts 30,8 van CDA-huize. VVD en D66 hebben elke een percentage van 15,4. In nog geen zeven jaar is de dominante positie van het CDA sterk afgenomen. Onder het kabinet Lubbers III zijn acht vacatures vervuld, waarvan vier door een secretaris-generaal met een politieke voorkeur voor de PvdA. Opmerkelijk is overigens, dat het aantal benoemingen waarbij de politieke kleur van de voordragende minister en die van de benoemde secretaris-generaal overeenkomt, afneemt. Uit deze gegevens kan de conclusie getrokken worden dat onder het kabinet Lubbers III getracht is te komen tot een meer representatief samengestelde ambtelijke top.

Afgezet tegen de uitslag van de Tweede-Kamerverkiezingen zijn CDA en PvdA nog enigzins overbedeeld, een erfenis uit het laatste kabinet. De vraag is wanneer het paarse kabinet voorgoed afrekent met deze erfenis. De mogelijkheid is er, nu er door het vertrek van de secretarissen-generaal op Volksgezondheid, Welzijn en Sport (CDA) en op Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (PvdA) twee vacatures zijn ontstaan. Volgt het kabinet de eerder door Lubbers beleden en nu door Bolkestein onderschreven lijn. “Wij kijken naar de kwaliteit van de ambtenaar, niet naar zijn politieke kleur” (NRC Handelsblad, 6 oktober)? Overigens is het zo dat door hen een tegenstelling wordt gecreëerd, die er in de dagelijkse benoemingspraktijk niet is. Politieke voorkeur is veelal een van de criteria, naast het hoofdcriterium van kwaliteit. Doch deze politieke voorkeur kan wel een belangrijke rol spelen en zelfs bij gelijke geschiktheid een doorslaggevend criterium zijn.

Volgens Korthals Altes in het eerder aangehaalde artikel van 6 oktober, zal de Algemene Bestuursdienst tot gevolg hebben dat politieke voorkeur van afnemend belang zal zijn bij benoemingen. Niet ontkend kan worden dat door de verminderde rol van de betrokken minister in het wervingsbeleid, de aandacht voor de politieke kleur van kandidaten hierbij zal afnemen. Dit door Korthals Altes gesignaleerde proces zal versterkt kunnen worden door een toenemende politieke tolerantie of zelfs depolitisering, waarvan het bestaan van het paarse kabinet ook een voorbeeld is. We zien hier een maatschappelijk verschijnsel waar ook De Beus, Kalma en Scheffer in de reeds eerder genoemde jubileumuitgave op duiden, wanneer ze spreken over de achterhaalde politieke 'polariteiten'. In hun pleidooi voor een groeiende samenwerking tussen PvdA, D66 en GroenLinks hopen zij niet op een tweedeling van de Nederlandse politiek. Doch een eventuele fusie, gevoegd bij een gewijzigd kiesstelsel, zal bijna automatisch leiden tot een drie- of zelfs tweepartijenstelsel. Een stelsel dat de politieke tegenstellingen en zo ook de politisering zal vergroten, waardoor opnieuw het belang van politieke benoemingen zal toenemen. De benoemingspraktijk in de Verenigde Staten, met een ware volksverhuizing van ambtenaren bij het aantreden van een nieuwe regering, is hiervan een duidelijk voorbeeld. Reden genoeg om te blijven streven naar een veelkleurig politiek krachtenveld en een daarmee verband houdend representatief ambtelijk apparaat.

    • Jan de Vries