Topambtenaar blijft liefst achter rug van minister

Topambtenaren opereren meestal achter de rug van hun minister. Onderzoek van de Leidse universiteit leert dat de grote meerderheid (ruim 60 procent) dat ook zo wil houden. Een duidelijke minderheid (28 procent) voelt wel voor een zelfstandig optreden in de Tweede Kamer. Een rondgang over een onorthodox idee.

Opeens stond Dick Dolman heel alleen. Alsof hij een gevaarlijk explosief mengsel had gebrouwen, zo hard holde iedereen weg van zijn idee.

Wat voor engs stond de toenmalige Tweede-Kamervoorzitter tien jaar geleden voor ogen? Halvering van de Kamer, invoering van het Frans als spreektaal in het parlement? Nee, hij suggereerde ministers om hun ambtenaren zelfstandig in de Tweede Kamer te laten verschijnen.

Zijn oogmerk was praktisch, maar hij raakte een open zenuw. Ambtenaren die achter de brede rug van de minister vandaan komen, dat verstoort de klassieke taakverdeling: ministers zijn verantwoordelijk en ambtenaren zijn hun ondergeschikte dienaar, zo wil de leer. En daar past geen zelfstandig ambtelijk optreden bij, was het vrij algemene oordeel.

Tien jaar verder is het denken hierover opgeschoven, zowel onder ambtenaren als in de politiek. Niet dat het idee op een meerderheid kan rekenen, maar toch. Binnen D66 klinken regelmatig pleidooien ambtenaren zichtbaarder te maken. En onder topambtenaren is een gekwalificeerde minderheid (28 procent) zelfs voorstander van het idee de Tweede Kamer niet alleen feitelijk te informeren, maar daar ook verantwoording af te leggen van beleid, zo leert een enquête van NRC Handelsblad en de Leidse universiteit.

Wat zijn de argumenten van die topambtenaren? “Bokkeschieters ontspringen te veel de dans en verdwijnen geruisloos”. “Het zou recht doen aan de expertise en het verantwoordelijkheidsgevoel van de ambtenaar”, komt uit de enquête naar voren.

Tweede-Kamerlid voor D66 en oud-topambtenaar, Th. de Graaf, is verklaard voorstander van een zelfstandig optreden van ambtenaren in het parlement. “Vaak zie je als Kamerlid niet wat er achter de beslissing van een minister verscholen ligt. Neem het recente mestakkoord: het zou goed zijn om van ambtenaren inzicht te krijgen welke alternatieven er in de besprekingen tussen de ministers De Boer en Van Aartsen op tafel hebben gelegen, en om te weten welke suggesties de ministers niet hebben bereikt.”

De behoefte ambtenaren zichtbaar te maken, komt voort uit het idee dat hun invloed de laatste decennia sterk is toegenomen. Ambtenaren, zeker topambtenaren, hebben als gevolg van de uitdijende rijksoverheid steeds grotere bevoegdheden gekregen. Ze beheren forse budgetten, onderhandelen zelfstandig en maken ook beleidskeuzes.

De Graaf spreekt uit eigen ervaring: “Als ambtenaar had ik veel invloed. Er is niets mis mee dat ambtenaren die invloed hebben, maar bij macht hoort verantwoording”, vindt hij. “Maar dan verantwoording aan de betrokken minister”, zegt H. de Maat-Koolen, secretaris-generaal van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Maat is op dat ministerie niet de enige die de huidige praktijk wil handhaven. Op haar departement wees de overgrote meerderheid van de leidinggevende ambtenaren een zelfstandige verantwoordingsplicht voor ambtenaren af.

De stellingename van de ambtelijke top op de verschillende departementen loopt uiteen. De Leidse onderzoekers Rosenthal en De Vries constateren dat de verschillen niet kunnen worden verklaard uit opleiding, politieke kleur of leeftijd van betrokkenen, maar denken dat het vooral een kwestie is van de cultuur van een departement.

Tweede-Kamervoorzitter en oud-minister Deetman heeft wel een duidelijke verklaring: “Ik denk dat het sterk te maken heeft met de instelling en het karakter van betrokkenen. Ook onder de ambtenaren heb je straatvechters: mensen die het leuk vinden af en toe op de Bühne te verschijnen.”

De gevoeligheid van het onderwerp is nog altijd groot: de tegenstanders zijn al even uitgesproken in hun oordeel als de voorstanders. “Het levert een staatsrechtelijke janboel op en een rechtspositioneel monstrum”. “Het leidt alleen maar tot uitwassen”, zijn enkele van de argumenten.

Ook politieke tegenstanders trekken een scherpe lijn. VVD-fractieleider Bolkestein is zo iemand. “Het is heel eenvoudig. De Kamer hoort alleen ministers en staatssecretarissen. Als je hier de hand mee gaat lichten, geef je ambtenaren de vrijheid om alles te doen en te laten wat zij willen”.

Bolkestein neemt waar dat sommige ministers in de huidige omstandigheden al moeite hebben hun ambtenaren onder controle te houden. “Ik vroeg minister d'Ancona een keer: 'waarom doet jouw directeur-generaal dit'? Ze haalde haar schouders op en zei: 'daar kan ik niks aan doen'. Moet je je voorstellen wat er gebeurt als de Kamer die mensen nog eens buiten de minister om gaat horen.”

Het zelfstandig optreden van ambtenaren, het naar buiten brengen van informatie uit het departement, verzwakt de positie van de minister, zeggen tegenstanders. “Dat geldt vooral voor zwakke ministers, sterke ministers zullen er geen moeite mee hebben dat publiek wordt hoe beleid tot stand is gekomen”, meent D66'er De Graaf.

“Ministers zijn over het algemeen verschrikkelijk bang dat hun ambtenaren informatie naar buiten brengen, of het nu aan de Kamer of aan een ander departement is”, zegt een voormalige topambtenaar. Zelf kreeg deze bij zijn aanstelling op Binnenlandse Zaken van de toenmalige minister Rietkerk te horen: “Als ik u op dergelijke contacten betrap, schop ik u eruit.”

De relatie tussen ambtenarij en politiek is buitengewoon gevoelig. De ambtenarij beschouwt zich doorgaans als de hoeder van de continuïteit en de politiek ziet zichzelf vooral als de motor voor verandering. Dat verschil in opvatting leidt haast vanzelf tot botsingen. Zeker de ambtelijk top is sterk gericht op de uitvoering, de kwaliteit van het beleid en meent dat de politiek vaak overvraagt. Secretaris-generaal De Maat: “Het ambtelijk apparaat wordt regelmatig overbelast. Wat mij opvalt is dat de politiek erg geïnteresseerd is in beleid maken, maar minder hoe het wordt voorbereid en uitgevoerd.”

De hoogste ambtenaar op Sociale Zaken is voorstander van geregeld overleg tussen de secretarissen-generaal en het kabinet over wat het apparaat aankan. “Het is toch gek zoals het nu gaat. Je kunt je toch niet voorstellen dat in een bedrijf de commissarissen niet met de groepsdirectie spreken waar het bedrijf toe in staat is en hoe dat verantwoord gedaan kan worden?”

Hoe onmatig is de politiek? Deetman kan zich herinneren dat hij als minister van Onderwijs één keer een verlangen van de Kamer heeft geweigerd. “Dat verzoek legde een te groot beslag op het departement, maar zoiets is een grote uitzondering.” Hij verdedigt de omvangrijke ambities die de politiek eigen zijn. “Verlangens van de Kamer komen niet uit de lucht vallen. Heel veel wordt aangedragen door de samenleving, door belangengroepen, soms zelfs door ambtenaren. Politiek is een kwestie van keuzes maken, maar de Kamer zal altijd een optimum nastreven.”

En de ambtenaar? Die vreest gemiddeld de detailzucht van het parlement. E.H. Wellenstein, directeur-generaal economie en financiën op Defensie plaatst het idee om ambtenaren zelfstandig de Kamer te laten informeren op één lijn met die detailzucht. “Als je je als Kamer druk maakt om de grote lijn, wil je zoiets niet.”

“Werkelijk, ik zie niet wat de toegevoegde waarde is van informatie die een ambtenaar geeft. Als de Kamer feitelijke informatie wil moeten ze een goed netwerk opbouwen, als ze iets anders willen moeten ze zich tot de politiek verantwoordelijken wenden.”

Maar hoe kwam Kamervoorzitter Dolman destijds aan zijn idee ambtenaren in de Kamer te laten optreden? Heel praktisch. Hij maakte een keer mee dat het goed kon. De initiatiefnemer heette Winsemius, de onorthodox ingestelde minister van Milieu in het kabinet Lubbers II. Deze liet in de oude Kamer tijdens een moeilijk debat een ambtenaar uit de loge komen om in de plenaire vergadering uitleg te geven over een onderdeel van beleid waar de minister niet uitkwam. Dolman: “In vijf minuten werd de Kamer adequaat geïnformeerd, daar waar de minister misschien een uur nodig had gehad. Voor de Kamer was dat heel bevredigend en voor de minister heel praktisch.”