Raad van State schrikt van 'Straatsburg'

De leden van de Raad van State maken zich zorgen. Ten gevolge van een uitspraak van het Europese Hof voor de Mensenrechten dreigen staatsraden niet langer de advisering aan de regering te mogen combineren met bestuursrechtspraak.

AMSTERDAM, 11 OKT. Wie is de hoogste rechter in Nederland? De Hoge Raad - zojuist nog weer in het nieuws met een opmerkelijke uitspraak over de aansprakelijkheid voor ongevallen in de sport - gooit van oudsher hoge ogen. Toch is er een concurrent: de Raad van State. Deze is niet alleen de hoogste wetgevende adviseur van de regering maar ook hoogste rechter in geschillen tussen burger en overheid. Deze gedeelde eerste plaats vormt een teer punt in de grootscheepse herziening van de rechterlijke organisatie die op gang is gebracht.

Deze delicate discussie dreigt nu opeens op scherp te worden gezet door een recente uitspraak van het Europese Hof voor de Mensenrechten in Straatsburg over de Luxemburgse Raad van State. Net als de Nederlandse vervult deze raad een dubbelfunctie van advisering en rechtspraak en volgens het Europese hof gaan deze twee niet samen. Het hof bepaalde dat de afdeling bestuursrechtspraak van de Luxemburgse raad niet voldoet aan de norm van een onafhankelijke en onpartijdige instantie die is neergelegd in het Europees verdrag voor de mensenrechten. Dit verdrag gaat boven het recht van de aangesloten staten.

Het hof in Straatsburg kwam tot zijn uitspraak in de zaak-Procola. Dit is een landbouwcoöperatie die bij de Luxemburgse Raad van State tevergeefs terugbetaling had gevorderd van een boete van 250.000 gulden wegens het produceren van teveel melk. Deze “superheffing” was gebaseerd op een groothertogelijke verordening. Vier van de vijf staatsraden die een beslissing moesten nemen over de vordering van Procola tegen de staat waren in 1987 betrokken geweest bij een advies aan de regering over deze verordening.

Op grond van deze vermenging van taken “kan de structurele onpartijdigheid van de afdeling rechtspraak in twijfel worden getrokken”, vindt het hof. Procola kon terecht vrezen dat de betrokken staatsraden zich gebonden achtten aan het eerder uitgebrachte advies. Of dit ook werkelijk het geval was doet er niet toe, de schijn des kwaads is al voldoende. De stellige bewoordingen van het Europese hof - dat unaniem tot zijn oordeel kwam - kunnen weinig anders betekenen dat ook in Nederland staatsraden niet langer de advisering aan de regering kunnen combineren met bestuursrechtspraak. De Procola-uitspraak heeft dan ook gezorgd voor onrust bij de Raad van State, die direct een commissie heeft ingesteld om de kwestie te bestuderen.

Zo ingewikkeld hoeft de aanpassing niet te zijn, zegt de Leidse hoogleraar staatsrecht mr.E.A.Alkema, een specialist in de Europese mensenrechten die het Procola-arrest annoteert in de Nederlandse Jurisprudentie. De staatsraden zouden kunnen rouleren tussen twee gescheiden afdelingen, zoals in België al de praktijk is.

Denkbaar is overigens ook dat de Hoge Raad als algemene cassatierechter wordt aangewezen om de Raad van State te overkoepelen. Deze optie is koren op de molen van de stroming in de discussie over de herziening van de rechterlijke organisatie die zich toch al sterk maakt voor de rechtseenheid in het land. Daartegenover staat een stroming die bezorgd is dat een te eenzijdig organisatorisch accent op eenvormigheid ten koste gaat van de broodnodige rechtsontwikkeling.

Dat rechters zich dienen te excuseren in zaken waar ze zelf iets mee te maken hebben gehad is op zichzelf niets nieuws (subjectieve onafhankelijkheid). Het belang van de Straatsburgse uitspraak is dat dit wordt uitbreidt tot het college als zodanig (objectieve onafhankelijkheid). Volgens Alkema is dit een teken van “de steeds grotere rol die aan de rechter wordt toegekend of toegedacht bij de realisering van de rechtsstaat”. Hij tekent overigens aan dat het gros van de uitspraken van de afdeling bestuursrechtspraak helemaal niet betrekking hoeft te hebben op aangelegenheden waarover de betrokken staatsraden eerder hebben geadviseerd.

De strenge Straatsburgse uitspraak is gebaseerd op het beginsel van de “trias policica”, de scheiding tussen de drie machten (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke) in de staat. Dit wordt algemeen gezien als een waarborg tegen machtsmisbruik. Over de toepassing van dit beginsel bestaan in Europa echter twee verschillende tradities, de klassieke angelsaksische en de meer rekkelijke continentale traditie.

De drie Lage Landen hebben Frankrijk, Italië en Griekenland er bewust voor gekozen aan de top van de staatsrechtelijke structuur de gescheiden machten te overbruggen. Dat zou de kwaliteit van zowel de wetgeving als de rechtspraak juist ten goede komen. In Frankrijk heeft de onafhankelijke positie van de Afdeling rechtspraak van de Conseil d'Etat in de jaren zestig zelfs geleid tot een crisis (de affaire-Canal) met als gevolg dat de banden tussen de adviserende en rechtsprekende functies werden aangehaald.

Welke scheiding het Europese hof precies voor ogen staat is overigens niet helemaal duidelijk. De scheidslijnen zijn binnen Europa helemaal niet zo precies getrokken. In Engeland zijn de Law Lords als hoogste rechter lid van het parlement en maakt een belangrijke justitiële functionaris als de Lord Chancellor deel uit van het kabinet. In Zweden adviseert een commissie van hoge rechters over wetgeving. Ook onze Hoge Raad kan door de regering worden gevraagd om advies. Het strenge Hof te Straatsburg pleegt zelf zo nu en dan ook geraadpleegd te worden in verband met voorgenomen verdragswijzigingen. Alkema vraagt zich dan ook ironisch af of er na Procola-uitspraak nog wel een rechter in Europa over blijft.