Privatiseringen komen slecht van de grond

WASHINGTON, 9 OKT. In Egypte bakken ambtenaren koekjes, in India zetten ze horloges in elkaar, in Mali maken ze lucifers en in Senegal houden ze zich bezig met het bottelen van bakolie.

De Wereldbank komt in haar gisteren gepubliceerde rapport Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership tot de opvallende conclusie dat op het gebied van privatisering veel minder is bereikt dan tot nu steeds is aangenomen. “Het zogenoemde decennium van desinvesteringen door de staat heeft vooral gebakken lucht geproduceerd”, aldus Mary Shirley, leider van het onderzoeksteam.

Terwijl in Oost-Europa, Rusland en nog enkele landen talrijke grote en minder grote staatsbedrijven zijn verkocht, blijken ambitieuze privatiseringsprogramma's eerder uitzondering dan regel. Die conclusie geldt in het bijzonder ontwikkelingslanden. Gemiddeld worden daar slechts drie staatsondernemingen per jaar geprivatiseerd, terwijl de meeste overheden er honderden in hun bezit hebben.

Nog niet eerder werd het fenomeen privatisering zo uitvoerig geanalyseerd als in het 346 pagina's tellende boek. De vergelijkende studie brengt de schadelijk invloed van een te grote sector van staatsbedrijven op de economische ontwikkeling van een land in kaart. Het rapport gaat in tegenstelling tot de meeste studies van de Wereldbank ook expliciet in op politieke hindernissen die privatisering in diverse landen in de weg staan.

Het aandeel van staatsondernemingen in ontwikkelingslanden (exclusief Oost-Europa en Rusland) in het bruto binnenlands produkt (bbp) bleef sinds het eind van de jaren zeventig met ongeveer 11 procent constant. In de armste landen is het aandeel met 14 procent het hoogst. Het aandeel in de industrielanden daalde met slechts één procent tot zeven procent.

Staatsbedrijven leggen vaak beslag op een onevenredig groot aandeel van de kredietverlening, waardoor particuliere ondernemingen minder gemakkelijk aan geld komen. Zo nemen ze in Bangladesh een vijfde van het binnenlands krediet voor hun rekening, terwijl ze slechts 3 procent van het nationaal inkomen produceren. Bovendien leggen ze beslag op overheidsmiddelen die beter besteed kunnen worden aan bijvoorbeeld onderwijs of gezondheidszorg. Indien India zijn subsidies voor staatsbedrijven zou afschaffen, kon het onderwijsbudget met 550 procent omhoog. “Deze ondernemingen belemmeren economische groei en marktliberalisatie. Dat gaat direct en indirect dus ook ten koste van armoedebestrijding”, als vice-president van de Wereldbank Michael Bruno.

Neem de Turkse mijnbouw-onderneming Turkiye Taskorumu Kurmu. Tussen 1986 en 1990 leed zij een verlies van ruim 10 miljard gulden. In 1992 beliep het verlies ruim 19.000 gulden per werknemer, zes keer zo veel als het inkomen per hoofd in Turkije. Door de slechte werkomstandigheden ligt de levensverwachting van de mijnwerkers op 46 jaar, elf jaar onder het landelijk gemiddelde. Per saldo zou iedereen beter af zijn geweest als de Turkse overheid goedkopere kolen had geïmporteerd en de mijnwerkers een uitkering had betaald.

Ook zijn staatsbedrijven schadelijker voor het milieu dan particuliere bedrijven. In Indonesië vervuilen staatsondersondernemingen het water per eenheid produkt vijf keer zo sterk als particuliere bedrijven die in dezelfde sector actief zijn. De reden is dat eerstgenoemde door hun nauwe relatie met de overheid gemakkelijker de hand kunnen lichten met milieuregels.

Pogingen om staatsondernemingen door hervormingen efficiënter te maken, hebben minder effect dan wel is gedacht. Dit blijkt met name het geval voor zogenoemde prestatiecontracten tussen de overheid en het management. Een belangrijke oorzaak is dat managers bij de staatsonderneming een kennisvoorsprong hebben, waardoor zij 'zachte' doelstellingen kunnen formuleren zonder dat de overheid dat in de gaten heeft. Soms werden resultaten zelfs slechter, omdat overheden op gedane beloften terugkwamen.

Management-contracten, waarbij de overheid een contract sluit met een particuliere onderneming die verantwoordelijk wordt voor het management van het staatsbedrijf, leveren in een beperkt aantal gevallen betere resultaten op. Dat geldt met name contracten in hotels of hotelketens, waar particuliere managementondernemingen een internationale reputatie hebben op te houden. Ook in de landbouw en in waterbedrijven werken dergelijke contracten behoorlijk, omdat de technologieën in die sectoren slechts langzaam veranderen en een uniform produkt wordt geleverd.

Reguleringscontracten voor reeds geprivatiseerde staatsmonopolies, zoals spoorwegen, telefoon- en energiebedrijven zijn over het algemeen wel succesvol en leiden wel tot de beoogde efficiencyverhoging. Overheden konden hun informatieachterstand compenseren door competitie-elementen in te voeren en concessies bij opbod te verkopen.

De uitkomsten van het rapport moeten volgens de onderzoekers ook gevolgen hebben voor het hulpbeleid van de Wereldbank zelf. Zij laten zien dat financiële steun van de Wereldbank aan regeringen die om politieke redenen niet echt bereid zijn tot privatisering (bv. als een deel van de electorale achterban de baan dreigt te verliezen) vaak contraproduktief is. Zo waren er landen die om aan de internationale eisen voor hulp te voldoen een eind maakten aan subsidiëring van staatsbedrijven, om ze vervolgens via verborgen subsidies (voorkeur bij overheidscontracten, goedkope kredieten, extreme belastingfaciliteiten) te steunen.

Volgens de onderzoekers is het in zulke gevallen beter eerst andere hervormingen na te streven, waardoor uiteindelijk een gunstiger situatie voor privatisering ontstaat. Genoemd worden handelsliberalisering, hervorming van het banksysteem waardoor overheden minder invloed krijgen op de kredietverlening en programma's voor vermindering van het overheidstekort. Landen die wel bereid zijn tot privatisering kunnen worden gesteund in het aantrekken van particuliere investeringen door garanties van internationale instellingen als de Wereldbank.

De bereidheid van regeringen om staatsbedrijven te privatiseren blijkt doorslaggevend. Post-communistische regeringen in Oost-Europa hoefden op niet al te veel weerstand onder de bevolking te rekenen, omdat de staatsondernemingen sterk werden geïdentificeerd met de oude communistische nomenklatoera. Bovendien is in landen als Tsjechië en Polen de bevolking bij privatisering betrokken door haar aandelen (vouchers) in afgestoten staatsbedrijven te geven. In het Wereldbank-rapport wordt Chili als een van de meest succesvolle privatiseerders genoemd. Reden? Daar muilkorfde in de jaren zeventig het militaire regime van generaal Pinochet de vakbeweging en dwong privatisering met harde hand af.

Bureaucrats in business, the economics and politics of government ownerschip;

Oxford University Press; ISBN 0-19-521106-5

    • Hans Buddingh'