Dit is een artikel uit het NRC-archief

Economie

Land voor de zwartman

In Zuid-Afrika is 13 procent van de grond in handen van de zwarten. Om deze onrechtvaardigheid te bestrijden is een proces van landteruggave in gang gezet. Dat vergt aanpassing van het eigendomsrecht.

Ruim voor het terugtreden van het apartheidsbewind was André van der Walt, hoogleraar privaatrecht aan de University of South Africa in Pretoria, al bezig vanuit een 'academisch verzet' ideeën te ontwikkelen over het herverdelen van land. Februari 1992, kort na de vrijlating van Nelson Mandela, nam hij deel aan een ANC-conferentie over grondbezit, waar een begin werd gemaakt met nieuwe wetgeving. Daar was ook Gerrit van Maanen, hoogleraar privaatrecht aan de Rijksuniversiteit Limburg, en samen besloten ze een internationale conferentie te organiseren met veel aandacht voor historische claims van autochtone bevolkingsgroepen. Afgelopen week bogen zo'n honderd specialisten zich in Maastricht over de toekomst van het eigendomsrecht.

De scheve verdeling van het grondbezit in Zuid-Afrika wortelt in de Natives Land Act van 1913. Die ging uit van segregatie en verbood het zwarten nog langer in 'blanke' gebieden land in eigendom te hebben. Soms is dat simpel recht te zetten. Van der Walt: 'Als de zwartmensen op hun onteigende bezit zijn blijven wonen, en het gaat om staatsgrond, dan is teruggave eenvoudig. Maar niet zelden is de oorspronkelijke bevolking het eigen erf afgebuldozerd. Dat kunnen ze terugkrijgen, als het terrein tenminste leeg staat en claims gemakkelijk bewijsbaar zijn. Is het land overgegaan in privébezit, of biedt het plaats aan een kantoorgebouw, vliegveld of nationaal park, dan wordt naar vervangende grond gezocht, of er komt een aanvulling op de lage vergoeding van weleer.'

Willekeur

Een probleen apart vormt de plattelandsbevolking met zijn communale grondbezit op basis van familie of stam. Sinds 1975, toen de migratie goed op gang kwam, worden in de grote steden steeds meer huizen volgens stamrecht bewoond, een situatie waarmee het westerse recht niet uit de voeten kan. Van der Walt: 'Stamrecht zonder meer overhevelen naar individueel eigendomsrecht is vragen om moeilijkheden, dan komt iedereen op één na met lege handen te staan. Voorzieningen om dit juridische gat te dichten ontbreken op dit moment. Wel is een wet op communaal eigendom bij stedelijke huisvesting in de maak, hopelijk treedt die nog dit jaar in werking.' Weer een andere wet beschermt mensen uit de vroegere 'thuislanden' tegen willekeur. Vaak is het kadaster in die gebieden slecht bijgehouden, of ontbreekt het totaal, zodat formeel niet valt te bewijzen dat grond werkelijk je eigendom is. Het versnipperd raken van rurale stamgrond in afgelegen gebieden wil de regering verhinderen. Van der Walt: 'Arme stammen die door de restitutieregeling opeens grond in eigendom krijgen, kunnen in de verleiding komen die te verkopen. Maar dat geld is gauw op en dan hebben ze helemaal niets meer.'

De maatregel moet ook de migratie ontmoedigen. De trek naar de grote steden zorgt voor enorme woningnood. Van der Walt: 'Er is een tekort van anderhalf miljoen wooneenheden. Incidenteel maken we het zelfs mee dat huizen die nog niet zijn afgebouwd worden gekraakt door migranten en zie die er maar weer uit te krijgen. De ironie is dat het huidige democratische bewind er niet direct op los slaat maar voor onderhandelen kiest. Daardoor gaan de zaken trager dan in de tijd van de Apartheid.'

In alle negen provincies van het nieuwe Zuid-Afrika lopen proefprojecten waarbij groepen zwarten land krijgen toegewezen om er boerderijen op te beginnen. De overheid zorgt voor infrastructuur en opleidingen. Het vinden van lokaties is nog een hele klus: vrijwel alle geschikte grond is al in cultuur gebracht. Van der Walt: 'Onteigening van privébezit van blanke boeren is niet aan de orde, dat zou de economie maar vernietigen. Wel hoopt de regering dat blanke boeren met flinke schulden - en daar zijn er nogal wat van - zich door de staat zullen laten uitkopen, of hun schuld met land aflossen. Het verhaal van Adriaan van Dis over de armoe in de Grote Karoo is een beetje een karikatuur, maar een aantal boeren in de Kaap is wel degelijk uitgeboerd en zou wat blij zijn te worden uitgekocht.'

Vorig jaar werd Van der Walt gekozen in de staatscommissie die de aanvragen tot restitutie moet beoordelen. Inmiddels zijn plantages die vroeger stamgrond waren voor een deel teruggegeven. De operatie heeft positieve neveneffecten. Zo is in Natal een vorm van samenwerking gegroeid tussen nationale parken en omwonende stammen. Die hebben vaak te weinig (of te arme) grond om van te leven. Om toch voldoende dieren te kunnen weiden, mogen er een aantal in het park grazen in ruil voor gratis veldwachters. En het Krügerpark staat omwonende stammen toe de medicinale planten uit het park te exploiteren. Zelfs is met dat oogmerk een apart bedrijfje opgericht.

Emotioneel

Verzet tegen de restitutiepolitiek concentreert zich bij de blanke boeren. Van der Walt: 'In West-Transvaal had je in de vorige eeuw blanke boeren met zwarte huurders. In ruil voor zijn arbeid kreeg de zwarte een huis en een stukje grond voor zichzelf. De landwet van 1913 maakte dat onmogelijk. Nu krijgen die mensen, voor zover ze er nog wonen, hun grond opnieuw in eigendom. Fysiek verandert er niets, aan de grond van de blanke wordt niet getornd. Toch is er emotioneel verzet, de blanken boeren vormen een sterk reactionaire groep. Maar met geduld, tact en uitleg op de televisie heeft de regering al heel wat kou uit de lucht gehaald.'

In hoeverre moeten claims van vóór 1913 worden gehonoreerd? Op het congres in Maastricht was ruim aandacht voor deze heikele kwestie. De Mabo-zaak in Australië, waar het hooggerechtshof in 1992 besliste dat aanspraken van Aboriginals op grondbezit van weleer na de Britse kolonisatie hun rechtskracht niet hadden verloren, heeft de discussie in Zuid-Afrika sterk doen oplaaien. Altijd waren de Australische rechters van mening geweest dat de Britten juridisch gesproken een terra nullius hadden aangetroffen, een leeg land waarbij de oorspronkelijke 'wetteloze en barbaarse' bevolking gemakshalve over het hoofd werd gezien. Deze doctrine is in Australië na een slepende procedure niet langer rechtsgeldig verklaard. Niet dat de blanken onmiddellijk voor hun achtertuin hoeven te vrezen: het honoreren van aanspraken geschiedt onder strikte voorwaarden. Individueel eigendomsrecht is niet aan de orde, hoogstens gebruiksrecht als groep.

Eerder zijn groepen autochtonen in de Verenigde Staten, Canada en Nieuw-Zeeland vergelijkbare rechten verleend. In Zuid-Afrika, waar de zwarten de grote meerderheid vormen, ligt het gecompliceerder. Om te beginnen was de afgelopen vierhonderd jaar de migratie in het gebied enorm, alleen de Hottentotten bleven in hun 'kooi van zand'. De geschiedschrijving van die demografische chaos is onvolledig en onbetrouwbaar. Dan is er de kwestie van het rechtssysteem. Van der Walt: 'De Nederlanders waren er het eerst en zij lieten ruimte voor aanspraken van de oorspronkelijke bevolking. Die is in veel gevallen door de Britten overgenomen. Dat maakt het juridisch interessant maar tegelijk ondoorzichtig.'

Raciaal construct

Daar komt bij dat bij gebrek aan vaste traditionele grondgebieden er concurrerende claims te verwachten zijn. Het aantonen van exclusief economisch gebruik van een bepaald gebied, voor langere tijd en met uitsluiting van derden, is voor geen stam een haalbare kaart, nog afgezien van de vraag of de oorspronkelijke identiteit wel intact is gebleven. Zo zijn de Tsonga een raciaal construct, van oorsprong is het een allegaartje dat door missionarissen, ambtenaren en antropologen tot zelfstandige stam is verklaard. Aanspraken van de Trekkers daarentegen zouden in het licht van de Mabo-uitspraak zo gek nog niet zijn: zij waren er vóór de Britten, verwierven zich grond op ad hoc basis - en zijn dus moeilijk kolonisatoren te noemen - en zagen hun republieken ingepikt.

De conclusie kan niet anders zijn dan dat met het honoreren van aanspraken van vóór 1913 een doos van Pandora wordt geopend. Jurisprudentie op dit terrein is in Zuid-Afrika nog afwezig. Het ANC stelt zich pragmatisch op, bevreesd voor concurrerende claims met alle politieke gevaren vandien. Van der Walt: 'Liever houdt de regering de restitutie overzichtelijk en praktisch. Nu al neemt een eis soms groteske vormen aan. Een stamhoofd beweerde dat heel Noord-Transvaal vroeger van hem was.'

Anderhalf miljoen hectare Zuidafrikaanse grond is tot nu toe aan de zwarten teruggegeven en van de 630 claims zijn er 450 toegewezen. Van der Walt: 'Claims moeten vóór het jaar 2000 zijn ingediend, daarna is het afgelopen. Rechtvaardigheid is prachtig, maar het land is ook gebaat bij rust. Veel belangrijker dan de hoeveelheid hectares is de symbolische waarde van de restitutie, onrecht uit de tijd van de landsegregatie wordt via keurige wetgeving hersteld. Op omgekeerde apartheidspolitiek zit niemand hier te wachten.'