We zijn nog lang niet uitgepraat over het buitenlands beleid

De herijkingsnota van Van Mierlo heeft te weinig te bieden om het debat over het buitenlands beleid voor onbepaalde tijd op te schorten, vindt Ph. P. Everts. Hoe kan bijvoorbeeld het 'nationaal belang', dan wel het 'verlicht eigenbelang' een leidraad zijn voor het beleid als niemand definieert wat daaronder moet worden verstaan? 'Eigenbelang' kan heel goed betekenen dat het het beste is als anderen de kastanjes uit het vuur halen.

De wat ongelukkige term 'herijking' van het buitenlands beleid suggereert dat het daarbij gaat om een grondige evaluatie van en herbezinning op het geheel van doelen, instrumenten en organisatie, waarmee Nederland de problemen die de wereld om ons heen ons stelt te lijf gaat. Onze minister van buitenlandse zaken verzekert ons echter keer op keer dat dit op een misvatting berust. Niet de doelstellingen van het beleid zelf, maar slechts de financiering en de organisatorische vormgeving van beleidsvoorbereiding en uitvoering zouden bij de herijkingsoperatie aan de orde zijn.

Dat is om meer dan een reden betreurenswaardig. In de eerste plaats moet je weten waar je heen wilt voordat je kunt vaststellen wat daarvoor aan organisatie en middelen nodig is. Vervolgens is het niet nodig nog eens de hele gebedsmolen van nieuwe problemen en van concrete of meer diffuse veiligheidsrisico's af te draaien om te concluderen dat de oude zekerheden van de Koude Oorlog die ons land veertig jaar tot redelijk betrouwbaar richtsnoer dienden na 1989 hebben afgedaan en dat er voor de toenmalige euforie weinig plaats meer is. De verhoudingen en overlappingen tussen de onderdelen van het beleid zijn ook veranderd, in welk verband ook pleidooien worden gevoerd voor 'ontschotting', dat wil zeggen het aanbrengen van inhoudelijke dwarsverbanden tussen beleidsterreinen. Ten slotte is het buitenlands beleid van Nederland van de afgelopen jaren nu niet bepaald een verhaal van onafgebroken successen.

Dat alles pleit voor een groot debat, dat zich niet tot organisatorische kwesties en politieke meningsverschillen over de budgetten beperkt. Zo'n debat is ondanks datgene wat aan plannen nu is bekendgemaakt en in de herijkingsnota staat nog steeds nodig en mogelijk. Uit de nood van partijpolitieke onenigheid over budgettaire priotiteiten zou alsnog best een deugd kunnen worden gemaakt.

Het huidige debat wordt aanzienlijk vertroebeld door het gebruik van het woord 'nationaal belang', of het (al dan niet 'verlichte') 'eigenbelang', waaraan ook in de kolommen van NRC Handelsblad eerder aandacht is gewijd. Ik beweer niet dat nationale belangen in het geheel niet bestaan, noch dat ze geen leidraad moeten vormen bij de beleidsbepaling, wel dat de manier waarop dat gebeurt meestal, al dan niet bewust, misleidend is.

Vaak is het absoluut niet duidelijk wat de nationale belangen in concreto zijn en wordt daarover in de verschillende overheidsdepartementen en onder de clientèles die zij vertegenwoordigen fundamenteel verschillend gedacht. Ook niet-materiële belangen kunnen een nationaal belang vormen. Wat men als belang ziet, varieert naar tijd en plaats en naar de groep waartoe men hoort. Dat geldt ook voor economische belangen in engere zin (bijvoorbeeld vrijhandel versus protectie). Pleiten voor het eigenbelang (of het belang van bepaalde groepen) mag natuurlijk, maar de identificatie van privaat en publiek belang die in het gebruik van het begrip 'nationaal belang' besloten ligt is niet vanzelfsprekend.

Belangrijker echter is het feit dat rond een begrip als 'het Nederlands nationaal belang' drie sterk verschillende discussies worden gevoerd, die vaak, zo niet constant, worden verward, zodat dergelijke debatten meestal meer hitte dan licht verspreiden. Het begrip nationaal belang verliest dan iedere functie als richtsnoer voor het beleid.

In de eerste plaats kunnen we belangen (dan vooral verstaan als materiële belangen en ook wel aangeduid als 'eigenbelang') als motief voor een bepaald beleid onderscheiden van andere motieven, zoals idealisme en altruïsme (voorbeeld: belangeloze humanitaire noodhulp). Over de mate waarin het een dan wel het ander moet prevaleren is een, politiek-ethisch, debat mogelijk dat op zichzelf zinvol kan zijn.

Dat debat moet echter niet worden verward met een tweede discussie, waarbij het niet gaat om belangen tegenover andere waarden, maar om belangen van Nederland tegenover die van andere landen (bijvoorbeeld de benoeming van Nederlanders op de hoge internationale posten). In deze betekenis is het begrip nationaal belang wellicht nog het minst onduidelijk, al kan in concreto nog verschil van mening bestaan over wat nu precies in het Nederlands belang is.

Ten slotte is er een derde dimensie, waarbij het gaat om het 'Nederlands' belang tegenover het 'internationaal' belang. Dat is de moeilijkste van de drie discussies. Soms is een internationaal / wereldbelang ook een direct Nederlands belang in engere zin, terwijl men natuurlijk kan betogen dat ieder internationaal belang indirect ook een Nederlands belang is. De vraag of nationale en internationale belangen tegenstrijdig, dan wel verenigbaar of zelfs identiek zijn en hoe ze moeten worden afgewogen is overigens moeilijker te beantwoorden naarmate we meer met collectieve goederen te doen hebben. Nederland heeft uiteraard deel aan het collectief belang bij vrede en stabiliteit in Europa, maar ligt veilig achter de Duitse rug en zou wat dat betreft, zo laat zich betogen, ook best zonder leger kunnen. Die besparing is dan een direct Nederlands belang. Hoe moeilijk de discussie is toont bijvoorbeeld het recente debat over de voor- en nadelen van het Nederlandse EU-lidmaatschap (nog daargelaten of en hoe kosten en baten daarbij kunnen en moeten worden berekend).

Essentieel bij collectieve goederen is dat de consumptie ervan door de een consumptie door de ander niet in de weg staat. Daarom doet zich voor ieder land afzonderlijk steeds het free rider dilemma voor. Voor iedereen is het van belang dat het goed wordt geproduceerd (bijvoorbeeld bescherming van mensenrechten of het internationaal milieu, of een einde aan oorlogen en conflicten op de Balkan) maar voor ieder afzonderlijk is het nog aantrekkelijker dat anderen de kastanjes uit het vuur halen. In een klimaat waarin pleidooien voor het opkomen voor 'nationale' belangen op zich in goede aarde vallen, is het moeilijk weerstand te bieden aan de verleiding om op de treeplank mee te rijden.

De vraag zal steeds zijn wat een 'redelijke' Nederlandse bijdrage is aan de verwezenlijking van collectieve goederen. De internationale 0,7 procent-norm voor ontwikkelingshulp bewijst hier zijn nut. Dergelijke afspraken over nieuwe vormen van 'burdensharing' zijn nodig waar het gaat om militaire inspanningen ten behoeve van collectieve verdediging en optreden ten behoeve van collectieve veiligheid en vredeshandhaving, maar ook wat betreft het opvangen van asielzoekers en migranten, zeker voor het instandhouden van een voor ieder beleid essentieel - binnenlands politiek draagvlak. We willen hopelijk geen internationale free rider zijn, zoals Zwitserland, maar al te goed is buurmans gek. Een centraal thema in het gesprek met onze vrienden en bondgenoten in EU, NAVO en VN zou daarom moeten zijn hoe we tot nieuwe en hardere afspraken over een internationale lastenverdeling op allerlei terreinen kunnen komen. Dat is belangrijker en zinvoller dan praten over 'nationale belangen'.

Buitenlandse politiek betekent voortdurend kiezen tussen vaak hoogst onzekere alternatieven binnen nauwe marges. Soms krijgen de problemen het karakter van een echt dilemma. Oplossing daarvan, voorzover ooit mogelijk, vergt echter meer dan het vooruit schuiven van problemen (het nieuwe 'fonds' van Van Mierlo), een beroep op het nationaal belang (Bolkestein), of het spelen met woorden als 'ontschotting', 'integratie' en 'coördinatie' (Pronk).

Ondanks de problemen bij het meten van effectiviteit en efficiency is er overigens alle aanleiding het debat niet alleen over de inhoudelijke aspecten te voeren, maar ook op het te verwachten rendement van onze inspanningen en mogelijkheden deze te verhogen, bijvoorbeeld door ons vooral te concentreren op zaken, waar Nederland relatief goed in is (bijvoorbeeld qua expertise, middelen, nationaal draagvlak of consensus) en een comparatief kostenvoordeel boven anderen heeft.