Directeur De Swaan van Nederlandsche Bank leidt unieke samenwerking Open markten drijven controleurs bijeen

Barings, Orange County, Kidder Peabody, Crédit Lyonnais, twee Japanse spaarbanken (en vrijwel de gehele Japanse banksector) en de Nederlandse levensverzekeraar Vie d'Or: na elk financieel debâcle van de laatste twee jaar keert de woede van publiek en gedupeerden zich niet exclusief tegen de verantwoordelijke bestuurders van de wankelende financiële instellingen. Ook de toezichthouders op het financiële systeem moeten het stelselmatig ontgelden. Zij moeten financiële instellingen immers voor uitglijders behoeden. Nog vorige week kreeg de Bank of England, als toezichthouder op de Britse banksector, er stevig van langs in de eindrapportage die het Britse ministerie van financiën had laten verrichten over de val van Barings, waar mislukte speculaties van één handelaar in Singapore het eigen vermogen van de totale bank wegvaagden. De toezichthouders staan op een kruispunt. “Zowel het bedrijfsleven als het publiek hebben de neiging zich teveel te verlaten op het toezichtsregime.”

Terwijl na elke ramp de roep om meer en betere controle luider klinkt, zien de toezichthouders hun taak alleen maar complexer en uitgebreider worden. Complexer omdat het moderne financiële instrumentarium dat de bank- en effectensector ter beschikking staat controle sterk bemoeilijkt. Uitgebreider omdat het wereldwijd opheffen van steeds meer beperkingen op het samengaan van de verschillende disciplines in de bank-, effecten en verzekersector in één concern heeft geleid tot het ontstaan van financiële conglomeraten. Daar is het steeds moeilijker naar binnen kijken, en wordt de verantwoordelijkheid ook nog gedeeld door verschillende toezichthouders in de bank-, effecten-, en verzekersector. Bovendien onttrekken de financiële conglomeraten zich door de toenemende internationalisering, steeds meer aan het directe overzicht van de nationale toezichthouders in het land van herkomst.

Zo staan de toezichthouders op een kruispunt: moeten hun toezichtsapparaat en -methodiek struktureel gelijke tred houden met de ontwikkelingen in de markt, of moeten de belanghebbenden bij de financiële sector duidelijker op hun eigen verantwoordelijkheid worden gewezen?

Toezichthouders vrezen de onbedoelde gevolgen van hun controle. Juist het bestaan van steeds strenger toezicht kan financiële partijen verleiden om de teugels te laten vieren onder het motto: gaat het fout, dan heeft de overheid geen andere keus dan een reddingsactie te houden. “Er is sprake van een moral hazard,” erkent T. de Swaan, directielid van de Nederlandsche Bank belast met het toezicht. “Zowel het bedrijfsleven als het publiek hebben de neiging zich sterk te verlaten op het toezichtsregime.”

Het alternatief zou zijn dat financiële instellingen worden verplicht meer en gedetailleerdere gegevens te publiceren over hun doen en laten, waardoor publiek en beleggers beter hun eigen conclusies kunnen trekken over de stabiliteit en betrouwbaarheid van de bedrijven waar zij hun geld aan toevertrouwen. Dat gebeurt ook langzamerhand wel, stelt De Swaan. “Er is discussie over. In het kader van de BIS zijn de toezichthouders op banken bijvoorbeeld bezig met een werkgroep over een uitgebreidere publieke verslaglegging door de banken over hun posities op de financiële markten.” Maar uiteindelijk hebben de toezichthouders toch weinig keuze, vindt De Swaan. “Disclosure (financiële openheid van zaken, red.) is geen volledig alternatief voor toezicht.”

Het ultieme bestaansrecht voor een actief toezicht op de financiële sector verandert niet. Net als bijvoorbeeld het wegennet, de stroomvoorziening en de telecommunicatie is het financiële systeem deel van de maatschappelijke en economische infrastructuur. Omdat de financiële instellingen als deelnemers aan die infrastructuur sterk met elkaar verbonden zijn, bestaat de kans dat het faillissement van een belangrijke speler in de financiële sector het gehele systeem in gevaar brengt. “Zo'n systeemrisico moeten de autoriteiten incalculeren,” zegt De Swaan, “En dus wordt er toch steeds meer van het toezicht gevergd.”

Essentieel voor de toekomst van het toezicht is dat de betrokken controleurs gelijke tred houden met de ontwikkelingen in de markt. Eerder dit jaar presenteerde de Bank voor Internationale Betalingen (de BIS, waarin de centrale banken samenwerken) richtlijnen voor de vermogenseisen voor de banken die risico's aangaan op de financiële markten.

Nu de financiële instellingen zich in verschillende financiële disciplines begeven, zullen ook de toezichthouders op het gebied van het bankwezen, de effectenhandel en de verzekeringssector onderling sterker moeten samenwerken. En naarmate de internationalisering voortschrijdt, is verder internationale samenwerking van de toezichthouders onontkoombaar.

De Swaan is voorzitter van een informele multinationale groep van vertegenwoordigers van toezichthouders op het bank-, verzekerings- en effectenwezen, die begin deze week een eerste discussiestuk presenteerde over het toezicht op financiële conglomeraten. Inmiddels is besloten dat het overleg een formeel vervolg krijgt, dat ook door De Swaan zal worden geleid.

Kern van het stuk is dat de toezichthouders beter inzicht moeten krijgen in de interne financiële huishouding van financiële conglomeraten. Alleen toezicht op de verschillende bedrijfsonderdelen is volgens het rapport onvoldoende. De ene maatschappij kan bijvoobeeld een lening uitgeven en de opbrengst als een storting op nieuwe aandelen aan een ander bedrijfsonderdeel geven, zodat in het conglomeraat als geheel een deel van het vreemd vermogen opeens eigen vermogen is geworden. Hoewel het rapport geen keuze maakt voor één methodiek voor het toezicht op conglomeraten, wordt in grote lijnen wel gekozen voor de zogenoemde 'solo-plus methode'. Daarbij worden de gegevens van de afzonderlijke onderdelen van een financieel conglomeraat stelselmatig vergeleken met de gegevens van de holding- of moedermaatschappij om verschillen of onregelmatigheden boven tafel te krijgen. Essentieel is wel dat de verschillende betrokken toezichthouders één van hen aanwijzen als 'convenor' of 'lead supervisor' die eindverantwoordelijkheid krijgt, en voldoende gegevens van de andere toezichthouders ontvangt om het overzicht over het gehele conglomeraat te behouden.

In Nederland is onder dergelijke omstandigheden de verhouding tussen de toezichthouders overzichtelijk, constateert De Swaan. De Nederlandsche Bank houdt toezicht op banken, de Verzekeringskamer op verzekeraars en pensioenfondsen, en de Stichting Toezicht Effectenverkeer op de effectenhandel. Zij controleren in wisselende samenstelling het twaalftal Nederlandse financiële instellingen dat kan worden getypeerd als 'financieel conglomeraat': van ABN Amro, die als bank ook sterk actief is in de effectenhandel en bescheiden is in verzekersector, tot ING dat in een geïntegreerd concept bank- en effectendiensten (ING Bank) en verzekerdiensten (Nationale-Nederlanden) aanbiedt.

Tussen de Nederlandsche Bank en de Verzekeringskamer bestaat het in 1990 gesloten en in 1994 bijgestelde Protocol, waarin in grote lijnen al geregeld is hoe de onderlinge taakverdeling is bij het toezicht op financiële conglomeraten. In het buitenland is de situatie vaak ingewikkelder. “Barings was een relatief heel kleine effectenbank, maar moest rapporteren aan zes verschillende Britse en verschillende buitenlandse toezichthouders. Als je daar niet een instelling hebt die het overzicht op zich neemt, en toegang heeft tot de noodzakelijke informatie, wordt het moeilijk uit te maken wie er nu precies verantwoordelijk is voor welke activiteit van de bank,” zegt De Swaan. Ook in de VS is het aantal verschillende toezichthouders groot. Alleen in de Scandinavische landen en Canada bestaat er één toezichthouder voor de gehele financiële sector.

Is een fusie tussen de nationale toezichthouders uiteindelijk niet de beste oplossing voor een geïntegreerd nationaal toezicht op financiële conglomeraten? “Ik ben er nog niet uit of de 'plus' bij de solo-plusbenadering van conglomeraten betekent dat je één toezichthouder moet creëren. De verzekeringscrisis begin jaren negentig in Canada en de bankencrisis in Zweden laat zien dat het bestaan van een geïntegreerde toezichthouder geen garantie is voor succes.” Ook contateert De Swaan dat in het rapport een aantal zaken staat dat in het Protocol tussen de Bank en de Verzekeringskamer niet is geregeld, zoals de zogenaamde grote-postenregeling, waarin er voor wordt gewaakt dat de financiële instelling een te groot deel van het vermogen steekt in één cliënt. Bij de banken geldt boven een percentage van 25 procent van het eigen vermogen een regelrecht verbod, terwijl bij de verzekeringsmaatschappijen minder scherpe regels gelden. De Swaan betwijfelt ook of het concept van het Protocol overal toepasbaar is. “Ik vind niet dat Nederland de internationale proeftuin kan zijn. We zijn goed vergelijkbaar met continentaal Europa, maar veel minder goed met de Angelsaksische wereld.” Desondanks heeft het Protocol in het buitenland zoveel interesse gewekt, dat het in het Engels is vertaald en naar buitenlandse collega's is verzonden, en heeft België het al in grote lijnen overgenomen.