Magere logica en macht bepalen fusies

RIJSWIJK, 13 JULI. Niet argumenten, niet de kwaliteit van het onderwijs, niet het geld, maar de machtsstructuur van de onderwijssector bepaalt de inhoud en de effectiviteit van het beleid van het ministerie van onderwijs.

Dat is de conclusie uit het rapport dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) vandaag publiceerde over de recente grote fusieoperaties in het onderwijs. Kwaliteitsoverwegingen raken in de loop van het beleidsproces meestal op de achtergrond. Waar schaalvergroting voor de hand ligt, zoals in het basis- en speciaal onderwijs, kiest het ministerie van onderwijs voor losse samenwerkingsverbanden. En waar losse verbanden op hun plaats zouden zijn, zoals in het beroeps- en volwassenenonderwijs, beslist de overheid tot gedwongen fusie van besturen en instellingen.

Vier schaalvergrotingsplannen van 'Zoetermeer' sinds 1991 heeft het SCP geanalyseerd. In het basisonderwijs gaat het om 'Weer samen naar school' - meer kinderen naar de 'normale' basisschool in plaats van het speciaal onderwijs - en om 'Toerusting en bereikbaarheid', waarbij de opheffingsnorm van scholen afhankelijk worden gemaakt van de bevolkingsdichtheid in een gemeente. In het voortgezet onderwijs gaat het om de vorming van brede scholengemeenschappen van VBO, MAVO, HAVO en VWO. In het beroepsonderwijs om gaat om de oprichting van Regionale Onderwijscentra (ROC's), waarin het MBO, het leerlingwezen, het volwassenenonderwijs, de basiseducatie en het vormingswerk moeten samengaan.

Van die vier operaties is tot nu toe alleen de scholengemeenschapsvorming succesvol, aldus het SCP, maar vooral omdat er behalve veel bestuurlijk lawaai weinig meer gebeurde dan het schroeven van nieuwe naambordjes op de schoolmuren. Van het inhoudelijke doel van de brede scholengemeenschappen (geïntegreerde opvang van leerlingen en gemeenschappelijk aanbod van de basisvorming) is nog maar weinig terecht gekomen. Integendeel, op de grote scholen wordt waarschijnlijk nog meer dan voorheen gewerkt met 'homogene klassen', groepen waar leerlingen van hetzelfde niveau bij elkaar zitten.

Over welke omvang van een school het meest wenselijk is is nauwelijks nagedacht, is de rode draad van het SCP-rapport. Zo ook in het voortegezet onderwijs. Want ook bij het andere belangrijke argument voor fusies van VBO, MAVO, HAVO en VWO: meer mogelijkheden voor schoolautonomie, zet het SCP vraagtekens. De schaalgrootte is inmiddels behoorlijk vergroot, maar volgens het SCP nog altijd te klein voor werkelijk bestuur op afstand door de overheid.

Er valt een merkwaardige wetmatigheid te bespeuren in het rapport van het SCP. Ofwel het ministerie houdt uitputtend rekening met de bestaande belangen en het beleid heeft dan weliswaar brede steun maar in feite verandert er niet veel, zoals in het basisonderwijs. Ofwel het ministerie drukt, samen met een kleine groep betrokkenen, de eigen ideeën door en het beleid heeft dan weinig steun in het 'veld' waardoor de effectiviteit van de beleidsdoelen ook weer ernstig bedreigd wordt, zoals in het beroepsonderwijs.

Het beroepsonderwijs heeft een weinig effectieve lobby in de Tweede Kamer en de pers, en dus kan in die sector “een kleine kring van zaakwaarnemers” een dwingend proces van fusies opleggen. De inmiddels door de Tweede Kamer goedgekeurde plannen zullen leiden tot “een enorme concentratie in een relatief korte tijd”. Het SCP vreest dat de regionale monopolies van de ROC's ten koste zullen gaan van bereikbaarheid van onderwijsvoorzieningen en ook niet goed zijn voor de kwaliteit van het onderwijs, wegens het ontbreken van concurrentie.

In het basisonderwijs zou zo'n gedwongen fusieoperatie veel meer voor de hand liggen, aldus het SCP, omdat daar een minimumschoolgrootte van ongeveer 250 leerlingen en een schoolgrootte van 500 leerlingen volgens eigen onderzoek van het ministerie waarschijnlijk de beste mogelijkheden bieden voor begeleiding van de leerlingen. Door de effectieve lobby van het bijzonder onderwijs zijn de gematigde fusiemaatregelen van zoveel uitzonderingsregels voorzien dat regelgeving voor de basisschoolfusies “bijzonder ingewikkeld” is. De gemiddelde schoolgrootte nam na een jarenlange daling toe tussen 1991 en 1993 toe van 172 tot 181 leerlingen, maar er zullen zoveel kleine scholen overblijven dat de financiële mogelijkheden tot verbetering van de onderwijskwaliteit gering blijven.

De samenwerking tussen basisscholen en speciaal onderwijs om de dure verwijzingen naar het speciaal onderwijs te verminderen ('Weer samen naar school') komt volgens het SCP niet van de grond wegens de vrijblijvendheid van de samenwerkingsverbanden. Samenvoeging van de gescheiden financiering van de twee schooltypes zou veel meer voor de hand liggen, aldus het SCP.

Een van de redenen dat kleine schooltjes blijven bestaan is dat er in kleine gemeenschappen toch meerdere scholen van verschillende levensbeschouwelijke richtingen mogen blijven bestaan. Het SCP kritiseert het feit dat de wet alleen het levensbeschouwelijke criterium hanteert, terwijl het voor zeer veel ouders veel belangrijker pedagogische criterium (bijvoorbeeld Montessori- of Dalton-onderwijs) niet wordt erkend. Het SCP stelt daarom voor het onderscheid tussen verschillende vormen van bijzonder onderwijs op te heffen, en alleen nog onderscheid te maken tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Inmiddels heeft staatssecretaris Netelenbos een adviesaanvraag bij de Onderwijsraad ingediend om te informeren naar mogelijkheden hiertoe.

In het beroepsonderwijs en volwasseneducatie gaat het precies andersom. “Een beperkt aantal ROC's (ongeveer 50) als aanspreekpunt voor het ministerie lijkt het belangrijkste beleidsdoel”, oordeelt het SCP. De onderwijskundige argumenten van het ministerie zijn echter 'mager', schrijft het SCP. Volgens het Planbureau kunnen deze sterk verschillende schooltypen beter apart blijven. De regionale monopolisering zal leiden tot een lagere onderwijskwaliteit vreest het SCP. En de mammoetorganisaties van 10.000 leerlingen zullen vermoedelijk leiden tot grote bureaucratie en overhead.