Waarschuwing tot de toekomstige bureaucratische elite aan de Todai-universiteit; De Japanse verlamming

“Men zou om te beginnen de Universiteit van Tokio moeten afschaffen”. Tot die aanbeveling komt Karel van Wolferen in zijn boek 'The Enigma of Japanese Power', dat zes jaar geleden verscheen. Met name de juridische faculteit levert al een eeuw lang bijna alle prominente bestuurders van Japan. Wat de studenten daar leren is weinig indrukwekkend vergeleken met de betere Europese en Amerikaanse universiteiten. Maar het gegeven dat afgestudeerden automatisch toegang krijgen tot de elite van Japan, maakt de Todai (Tokyo Daigaku - Universiteit van Tokio) tot het non plus ultra van het Japanse onderwijs. In het hol van de leeuw mocht Van Wolferen onlangs de toekomstige bureaucraten toespreken over hun verantwoordelijkheden.

Ik meen zonder overdrijving te kunnen stellen dat Japan is bevangen door grote somberheid over de wijze waarop het wordt geregeerd. Van alle kanten hoor ik dat een fundamentele politieke verandering noodzakelijk is geworden. Maar vrijwel niemand weet hoe die noodzakelijke veranderingen moeten worden gerealiseerd. Dankzij deze treurige stand van zaken wordt het wel mogelijk om gedachten over de autoritaire bestuursstructuur van Japan in ruime kring naar voren te brengen. Nieuw is deze kwestie niet. Al eeuwenlang laat ze politieke denkers in de westerse en in de Chinese traditie niet los. De laatste tijd zijn bovendien zeer stellige antwoorden op deze vraag gegeven door machthebbers in bepaalde Aziatische landen, naarmate deze politieke elites zich meer bedreigd zijn gaan voelen door de eisen van de democratie.

Het draait allemaal om dat o zo subtiele en ongrijpbare staatkundige concept: de legitimiteit van heersers. Hoe moeten heersers worden gekozen? Moeten wij onze samenlevingen toevertrouwen aan een ontwikkelde, speciaal opgeleide elite, of valt zo'n elite niet te vertrouwen? Of: zijn er goede gronden om te verlangen dat de voor Japan belangrijkste beslissingen door politici worden genomen, of moet dat aan de ambtenaren worden overgelaten?

Voor beide groepen is de selectieprocedure streng en loodzwaar. Zowel verkiezingen als reeksen slopende toetsen van iemands bekwaamheid om voor examens te slagen, vormen een beproeving die diepe sporen achterlaat in de geest van hen die streven naar een plaats in de bestuurlijke elite. Beide scherpen, elk op eigen wijze, een scala van talenten die bij het besturen van een land te pas komen.

Toch wordt in het geval van de politici de selectie in wezen door ogenschijnlijk zeer toevallige omstandigheden bepaald. De mensen die op hen stemmen, kunnen impulsief en zonder behoorlijke kennis van zaken te werk gaan, en worden naar alle waarschijnlijkheid mede door platvloerse gevoelens geleid. Alle kans dat een politicus moreel een scheve schaats rijdt en de verkeerde prioriteiten stelt, als hij aan de luimen van het volk probeert te voldoen. Dus waarom zouden we in 's hemelsnaam aan die methode de voorkeur geven? Los daarvan: ongeacht welke van beide methodes we nemen, er zou behoefte blijven bestaan aan een goed opgeleide groep staatkundige specialisten - experts op het gebied van financiën, buitenlandse betrekkingen, de handhaving van de maatschappelijke orde, het onderwijs en wat al niet. Het staat buiten kijf dat in een complex politiek stelsel ambtenaren nodig zijn. Waarom de politici dan niet meteen helemaal afgeschaft?

De democratieën van de wereld hebben deze kwestie beantwoord met allerlei variaties op de taakverdeling tussen politici en ambtenaren. In de Verenigde Staten gelden de ambtenaren in belangrijke mate als dienaren van de politici en van hen die op politieke gronden door de in hoge ambten gekozen personen zijn benoemd (met uitzondering van het Pentagon, de rechterlijke macht en het federale bankstelsel). In Frankrijk genieten de ambtenaren veel meer aanzien en krijgen zij een veel grotere vrijheid van handelen. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Nederland en de Scandinavische landen bewegen zich ergens tussen deze uitersten in.

Japan verschilt wezenlijk van al deze gevallen. Anders dan in Frankrijk, waar de politieke leiding het beleid ingrijpend kan beïnvloeden, hebben de Japanse politici altijd weinig te vertellen gehad.

Wij weten ook dat de formele overheidsstructuur van Japan, zoals in de Japanse constitutie vastgelegd, van de politici eist dat zij iets doen dat zij op dit moment nalaten, namelijk leiding geven aan het ambtelijk apparaat. Met andere woorden: in Japan is consequent het beginsel in ere gehouden dat politici in de praktijk niet echt nodig zijn. Hooguit voor de sier - de jaarlijkse groepsfoto op de G-7-bijeenkomst zou immers niet compleet zijn zonder het hoofd en het lichaam van de premier van Japan. Deze eigenaardige stand van zaken is door een aantal factoren ontstaan, maar als ik één persoon zou moeten aanwijzen die meer dan enige andere Japanner hiervoor verantwoordelijk is, dan zou ik Aritomo Yamagata noemen, een vooraanstaande oligarch uit de late Meiji- en de Taisho-periode. Ik stel voor het Japanse regeringsstelsel, dat topzwaar is van de ambtenaren en waar de politiek zwakke politici geen vat op hebben, aan te duiden als 'het erfgoed van Yamagata'. Had Yamagata nooit geleefd, dan is het niet waarschijnlijk dat Todai - de Universiteit van Tokio - de legitimerende functie zou hebben gekregen die hij in de Japanse politieke wereld heeft. In het eerste ooit door partijpolitici gevormde Japanse kabinet, onder Shigenobu Okuma, pleitten gematigde politici voor een stelsel dat hun toegang tot de uitvoerende macht zou geven, want zij achtten het niet goed voor Japan dat slechts wie rechten had gestudeerd aan de Universiteit van Tokio, voor een hoge post in aanmerking kwam. Ofschoon Okuma nooit zelfs maar op dit verzoek heeft gereageerd, heeft Aritomo Yamagata na zijn terugkeer aan de macht allerlei leugens over hem verbreid, en de indruk gewekt dat politici die kabinetten vormen een gevaar zijn voor Japan. Vervolgens ontwierp hij een reeks ingewikkelde instructies, waarmee hij de grondslag legde voor de instellingen die ervoor garant staan dat gekozen volksvertegenwoordigers ''s keizers ambtenaren' nooit voor de voeten zullen lopen.

Zijn er goede gronden om te verlangen dat de politici van Japan de taak gaan vervullen die zij volgens de constitutie geacht worden te vervullen? Is het rationeel om het erfgoed van Yamagata ter zijde te schuiven? Ik geloof niet dat ik u hieromtrent werkelijk in onzekerheid heb gelaten. Zowel uit de huidige toestand in Japan als de Japanse geschiedenis van deze eeuw concludeer ik dat dat nu precies een hoogst rationeel verlangen is!

De voornaamste pleitbezorgers van het ideaal van de hoog opgeleide elite - van voorbeschikte machthebbers die door het gedwee gepeupel in het volste vertrouwen op hun goedertierenheid blindelings moeten worden gevolgd - vinden wij tegenwoordig in Azië. Hun motto is: 'Aziatische waarden'. Als we Mahathir van Maleisië of de autoritaire bestuurders van Singapore mogen geloven, zou het democratische alternatief slechts een toevallig alternatief zijn, dat op grond van culturele vooringenomenheid wordt gekozen. Zij proberen u wijs te maken dat het een afgeleide is van de zogenaamde westerse waarden, die culturele aftakeling in de hand werken en die derhalve in het huidige tijdsgewricht inferieur moeten worden geacht aan de veronderstelde Aziatische waarden.

Gematigde dictators als Mahathir en de bestuurders van Singapore - wel te onderscheiden van de onmatige dictators in landen als Birma, Irak, Noord-Korea en China - kletsen maar wat als zij beweren dat het ideaal van een voorbeschikte elite typisch Aziatisch is. Plato, die zich in de oudheid in Europa in dit onderwerp heeft verdiept, is tot vrijwel dezelfde conclusies gekomen. Ook is de juiste opleiding voor de heersende elite in het Westen altijd een kernprobleem van de politiek geweest. Slechts geleidelijk aan zijn politieke denkers, met de voorbeelden uit de geschiedenis voor ogen, ernstig aan het twijfelen geraakt over het model waarmee Maleisië en Singapore nu leuren. Hun twijfel kwam voort uit het inzicht dat er geen waterdichte manier bestaat om de elite op te leiden, en dat geen samenleving er ooit in is geslaagd een opleiding te ontwerpen die de menselijke gevoelens en tekortkomingen die uiteindelijk funest zijn voor de staatkundige orde, in toom kan houden.

Een en ander ligt niet helemaal voor de hand, en men dient steeds de geschiedenis voor ogen te houden om het democratisch alternatief te kunnen blijven verdedigen. Het denkbeeld dat Jan en alleman een regering kiezen, is voor theoretici niet zonder meer aanlokkelijk. Zij stuiten altijd weer op de paradox hoe de kiezers, die per definitie minder ontwikkeld zijn dan een elite, beter dan deze kunnen uitmaken wat goed voor ons is. Over het algemeen weten de mensen niet wat goed voor hen is. In een democratie loert steeds het gevaar van de demagogie. In de moderne democratieën is het staatsbeleid bovendien ernstig aangetast door het commerciële denken. Als de politieke markt al door een onzichtbare hand wordt gestuurd, dan is die hand er niet best aan toe. Toch is de gelegenheid tot een publieke politieke keuze, zoals zinnige verkiezingen die bieden - verkiezingen die, anders dan in Japan het geval is, politieke consequenties hebben -, van essentiële betekenis.

Waarom? Omdat die gelegenheid de voorwaarden schept voor een politieke gedachtenwisseling in de samenleving, een gedachtenwisseling die niet in feite wordt geregisseerd door een gekozen elite. En als die gedachtenwisseling levend kan worden gehouden, zal zij de machthebbers - hetzij gekozen dan wel benoemd - dwingen vragen te beantwoorden over wat zij met het land doen, en waarom. Met andere woorden: door zo'n politieke gedachtenwisseling wordt het bestuurssysteem toegerust met een cruciale beveiliging die de leiders van de natie dwingt rekenschap af te leggen van hun bewind.

Vooral op die rekenschap is onze hoop gevestigd: te kunnen voorkomen dat machthebbers hun land te gronde richten. Zoals tal van scherpzinnige waarnemers hebben opgemerkt, kan macht een verschrikkelijke uitwerking hebben op de mensen die haar uitoefenen. Dikwijls ondermijnt zij het vermogen om gebeurtenissen juist te beoordelen. Aansprakelijkheid kan helpen de blik weer helder te maken. Macht creëert arrogantie, die leidt tot roekeloosheid, die een land fataal kan worden. Aansprakelijkheid vermindert de arrogantie. Ontbreekt de mogelijkheid om het bestaande machtsapparaat ten val te brengen, dan kunnen zich noodlottige ontsporingen voordoen. De naar schatting 187 miljoen doden die in onze eeuw zijn gevallen doordat politieke avonturiers hongersnoden, oorlogen en grootscheepse moordpartijen op tegenstanders aanrichtten, staan merendeels op het conto van regeringen die hun onderdanen geen verantwoording schuldig waren.

In landen met weinig analfabetisme en in het algemeen een hoge graad van ontwikkeling, kan een heersende elite proberen een redelijk verzoek te ontwijken om zich te verantwoorden, door te ontkennen dat ze enige macht bezit. Dat is nu precies de tactiek van de Japanse politieke elite. Gesteund door twee mythen, die van de sociale homogeniteit en die van de ingeschapen natuurlijke harmonie, die worden geacht een eeuwig zichzelf vernieuwende politieke consensus in de hand te werken, hebben de Japanse machthebbers aan veel kritisch onderzoek kunnen ontkomen door zich te beroepen op hun machteloosheid - een gevaarlijke illusie.

Japan is beslist geen dictatuur. Wel is het zo dat de machtigste groepen machthebbers in dit land aan niemand behoeven uit te leggen wat zij al dan niet doen, of dit te motiveren. Dat is nog onlangs treffend geïllustreerd. In de nasleep van de aardbeving in Kobe zijn de Japanse krantenlezers en televisiekijkers massaal geconfronteerd met bureaucratische incompetentie, maar er komt niet één commissie die hiernaar onderzoek gaat doen. De timide Japanse pers vraagt de politie niet hoe het mogelijk is geweest dat een stelletje godsdienstfanaten een tijdlang in het hart van Japan een vuurwapenfabriek, een fabriek voor chemische wapens en een drugsfabriek heeft kunnen runnen zonder dat de overheid daar iets aan deed. De economische ambtenaren van het MITI stellen de toekomstige betrekkingen van Japan met de Verenigde Staten in de waagschaal, terwijl de Japanse industrie zelf een schikking prefereert. Het belangrijkst van alles is waarschijnlijk dat de economische ambtenaren van het ministerie van financiën de illusie levend houden dat de waanzinnige waardestijging van de yen, die voor de meeste Japanse ondernemers alle hoop op buitenlandse winsten heeft doen vervliegen, een voortvloeisel is, niet van hun eigen beleid - dat nooit wordt doorgelicht -, maar van Amerikaanse sancties.

De Japanse ambtenaren zijn hemelhoog geprezen. Waarschijnlijk zijn nog nooit ambtenaren zo luidkeels en door zo velen in heel de wereld geprezen als zij, ten tijde van de grote economische groei van Japan. Toch vormt de loop der gebeurtenissen in Japan voor mij het beste bewijs dat ongeleide, geen rekenschap verschuldigde bureaucraten als het erop aankomt geen landen kunnen besturen.

Voor bepaalde dingen is een ambtenarenapparaat geschikt. Als het zijn werk serieus doet, goed is opgeleid en niet corrupt is, kan het een natie helpen een helder, welomschreven programma te realiseren, zoals industriële produktiecapaciteit opbouwen of een man op de maan zetten. In dat opzicht is een ambtelijk apparaat als een legermacht, die op bevel meer gebied verovert. In zekere zin is de systematische wijze waarop het Japanse ambtenarenapparaat na de oorlog één hoofddoel - expansie van de industriële produktiecapaciteit, waaraan andere nationale belangen ondergeschikt werden gemaakt - heeft nagejaagd, heel goed te vergelijken met het optreden van een leger. Dit hebben de Japanse ambtenaren uitmuntend gedaan.

Wat ambtenaren niet kunnen, komt aan het licht wanneer ingrijpend veranderde omstandigheden, hetzij binnenslands dan wel door andere landen gecreëerd, een samenleving voor de noodzaak plaatsen om voor haar volgende stap uit alternatieven te kiezen. In zo'n situatie is een ander slag overheid vereist. Daarvoor kun je ambtenaren niet opleiden. De hiervoor benodigde originaliteit en politieke wijsheid zijn onverenigbaar met de institutionele stabiliteit van een bureaucratie.

Daar Japan jammer genoeg niet beschikt over een werkelijk functionerend politiek mechanisme om de fundamentele verandering te realiseren waarvoor het volgens vele Japanners de hoogste tijd is, biedt het de wereld een leerzaam voorbeeld op het punt van aansprakelijkheid. Doordat de machtigste ambtelijke groeperingen in Japan niet hoeven uit te leggen wat ze doen, en doordat zelfbehoud derhalve de hoogste prioriteit heeft gekregen, hebben zij hun 'afweersysteem' zozeer versterkt dat effectieve politieke inmenging hen slechts op een nieuwe koers zou kunnen brengen door hen gedeeltelijk te vernietigen.

Er is nog geen groep opgestaan die beschikt over de politieke middelen, de verbeeldingskracht en bovenal de moed om zo'n vaderlandslievende daad te stellen. Een Europees diplomaat wees mij er onlangs op dat de Japanse natie pas een nieuwe koers kiest nadat ze schipbreuk heeft geleden; denk maar aan het einde van de Tokugawa-periode en aan 1945. Moet Japan nogmaals verongelukken alvorens zich uit zijn huidige perikelen te kunnen bevrijden? Zelfs al zou, om de economie weer op gang te krijgen, op de een of andere manier het feitelijke bankroet van het merendeel van de financiële instellingen kunnen worden verdoezeld, en de yen tot rust worden gebracht, dan nog zou dit slechts een kort uitstel brengen van het ogenblik waarop Japan voor een gigantisch politiek probleem komt te staan, waarop het geen greep zal hebben.

Door de reusachtige internationale uitstraling van de Japanse industrie en financiën is Japan al sedert geruime tijd een politieke factor van gewicht. Maar doordat de machtigste Japanse ambtenaren hun eigen macht ontkenden, werden zij tegelijkertijd blind voor de huidige positie van Japan als grote mogendheid. Evenals tal van buitenlandse commentatoren verwarren zij diplomatieke onbeduidendheid met politieke onbeduidendheid. Vandaar dat de Japanse elite volhoudt dat de door de Japanse economische overval op de wereld veroorzaakte politieke problemen kunnen en moeten worden opgelost door middel van door anderen te nemen economische maatregelen.

Intussen blijven de mensen op het ministerie van financiën proberen het Japanse produktieapparaat op de been te houden, tot groot nadeel van de industrie zelf en van het welzijn van de consument. Zij doen dit uit vrees de greep op de voornaamste hefbomen van de economie te verliezen. Maar zo te zien zijn ze die greep al kwijt, en als ze in deze richting voortgaan, zouden ze wel eens per ongeluk een mondiale depressie kunnen veroorzaken.

De Japanse ambtelijke top is sterk in het nadeel ten opzichte van de politici, de ambtenaren en de intellectuelen in de meeste westerse landen. Die landen vormen een politiek stelsel dat in aanzienlijke mate gevoelig is voor rationele argumenten, doordachte waarschuwingen en een serieus politiek debat. Misschien wel het zorgelijkste gevolg van het feit dat de Japanse ambtenaren niet aansprakelijk zijn, is het verschijnsel dat zij ieder inzicht missen in wat nastrevenswaardig en wenselijk is. De Japanse elite, die haar daden niet aan anderen behoeft uit te leggen, kan ze evenmin op enig moreel of wijsgerig niveau aan zichzelf uitleggen.

Zo bezien zijn schijnbaar doelgerichte handelingen slechts de stuipen van een verlamd lichaam. In gesprekken met journalisten en ondernemers over de actuele problemen van Japan dringen, zowel bij hen als bij mij, verlammingsmetaforen zich telkens weer op. Instellingen worden door mensen gemaakt, en tegelijkertijd maken instellingen mensen; zij beïnvloeden hun gedrag en hun denken verregaand, zowel door hun handelingen sterk in te perken als door allerlei initiatieven te stimuleren. Het gebeurt wel dat instellingen hun mensen zo verregaand, en zo star, vormen, dat deze mensen het vermogen verliezen om hun instellingen te vormen of te hervormen. Zij worden slaven van hun instellingen.

Helaas illustreert de Japanse werkelijkheid deze mogelijkheid duidelijker dan in enig ander groot land het geval lijkt. Bij mijn weten is er geen tweede verfijnde, hoog ontwikkelde cultuur waarin de mensen zozeer met hun onwrikbare instellingen in de knoop zijn geraakt als in Japan.

Paradoxaal genoeg is de groep mensen waarin dit het duidelijkst aan het licht treedt, de groep die aan deze instelling is opgeleid. In die zin is Todai - de Universiteit van Tokio - een verschrikkelijk instituut. Het is actief antidemocratisch, en misschien zal het nog bijdragen aan de ondergang van Japan. Ik ben mij er voortdurend van bewust dat ik geen belangrijker gehoor zou kunnen hebben dan de mensen tot wie ik hier spreek, terwijl ik mij tegelijkertijd afvraag wat er in 's hemelsnaam voor goeds van zou kunnen komen. Uw voorgangers aan deze universiteit hebben de instellingen geschapen die het erfgoed van Yamagata bewaren en die, meer dan andere, de algehele verlamming hebben teweeggebracht.

Algemeen wordt aangenomen dat het voortbestaan van die instellingen van sommigen van u zal afhangen. Het idee dat ik hier een boodschap zou kunnen overbrengen, doet bijna lachwekkend aan.

Aangezien de Japanse verkiezingen van de afgelopen decennia geen invloed hebben gehad op het nationale beleid, en aangezien het gerechtelijk apparaat geen externe corrigerende werking heeft op de Japanse overheidsinstellingen, blijft, afgezien van de keizerlijke familie, alleen Todai over als de belangrijkste afzonderlijke legitimerende factor van het Japanse politieke stelsel.

Todai koestert Yamagata's erfgoed als vanouds. Aan het slot van mijn eerste boek over de macht van Japan heb ik geconcludeerd dat u, wil de democratie in Japan een kans krijgen, Todai zou moeten afschaffen. Yukio Mishima, bepaald geen vriend van de democratie, heeft desalniettemin een elegante oplossing voorgesteld: omdat Todai toch een saruyama - een apenrots - is, zouden we hem net zo goed cadeau kunnen geven aan de Ueno-dierentuin om de hoek.