Openbaar Ministerie in een keurslijf

A.C. 't HART: Openbaar Ministerie en rechtshandhaving

402 blz., Gouda Quint 1994, ƒ 71.-

“Helaas, de hele bedrijfstak is ziek”, verzuchtte een officier van justitie tien jaar geleden in een krante-interview. Wat toen nog een staaltje modieuze hypochondrie leek is inmiddels geheel en al bewaarheid. Van vormfouten tot de weinig overtuigende handhaving van de milieuwetten, van het heenzenden van zware verdachten wegens cellengebrek tot het doorlaten van grote partijen drugs is het stafrechtsbedrijf in opspraak.

De spil van veel van deze kwesties is het Openbaar Ministerie (OM). Bij dit orgaan berust het gezag over de opsporing van strafbare feiten door de politie en allerlei gespecialiseerde diensten. Het is exclusief belast met het al dan niet instellen van een strafvervolging - het voorleggen van strafzaken aan de rechter - en in een groot aantal gevallen heeft het ook nog eens het recht strafzaken zelf af te doen (schikking). Daarbij komt dan nog de wettelijke zorg voor de tenuitvoerlegging van strafvonnissen.

Er staat dus nogal wat op het spel nu het OM op de schop wordt genomen. Deze week besprak de Tweede Kamer een ingrijpend plan van aanpak dat minister Sorgdrager van justitie heeft opgesteld. Kern daarvan is het instellen van een driehoofdig directorium onder leiding van een 'zware' voorzitter. Anders dan het bestaande beleidscollege van vijf procureurs-generaal is dit directorium niet rechtstreeks verbonden met de gerechtshoven. Nu zal men een hedendaagse PG ook niet zo vaak in toga tegenkomen, maar toch is het doorsnijden van alle rechterlijke banden aan de top een enorme stap. Zeker nu dat gepaard gaat met een drastische stroomlijning van de bevelslijnen.

Het plan van aanpak “is er bijna dwangmatig op gericht dat de organisatie van het OM als eenheid optreedt”, signaleerde de Amsterdamse hoogleraar strafrecht Schalken (zelf afkomstig uit het OM) in het Juristenblad. De vraag is volgens hem alleen: “Eenheid in dienst waarvan?” Het antwoord ligt voor de hand: rechtshandhaving. Daarmee kan men echter twee kanten op:

- De klassieke leer oriënteert zich vooral op de rechter en accentueert de rol van het Openbaar Ministerie als 'magistraat'.

- De moderne opvatting presenteert de leden van het OM vooral als snelle beleidsmakers die al 'netwerkend' met burgemeesters, politiechefs en een scala aan andere autoriteiten vooral zijn gericht op de jongste streefcijfers.

Voor mensen als Schalken is het OM op drift geraakt door oeverloos vergaderen ten koste van het juridisch handwerk. Uit een opgave van het stafbureau OM bleek in 1991 dat er alleen al intern 160 commissies en werkgroepen bestonden. Bij zijn aantreden als voorzitter van het college van procureurs-generaal liet mr. A. Docters van Leeuwen vorig jaar een nieuwe telling houden. Nu leverde een voorlopige inventarisatie 350 commissies op. Daarbovenop kwamen dan nog de overlegvormen met de departementen, etcetera.

“Een maalstroom”, noemde de nieuwe voorzitter dit met reden. Bij een onderzoek naar vormfouten bleek op één van de gerechtsparketten nog maar vijf tot tien procent van de tijd te worden besteed aan strafzaken. Geen wonder als er dan het nodige misloopt. “Extreem gesteld heeft het OM zijn juridische deskundigheid verloren”, waarschuwt de Rotterdamse hoogleraar strafrecht Den Doelder. Deze is ook al een oud-officier van justitie - men ziet: de discussie heeft een opmerkelijk hoog OM-gehalte. Volgens minister Sorgdrager (inderdaad: ook afkomstig uit het OM) “is de relatie met de onafhankelijke rechter essentieel”. Vraag: waarom maakt zij het directorium dan juist los van de gerechtshoven?

Rechtsprofeet

Over de theoretische achtergronden van dit soort praktische vragen schreef de Leidse hoogleraar strafrecht 't Hart een interessante zij het wel erg omstandig met voetnoten gestoffeerde studie. Ook hij is trouwens ooit begonnen als officier van justitie. De opvattingen zijn volgens hem vooral gaan schuiven in de roerige jaren zestig/zeventig. De rechtshandhaving werd aan alle kanten op de proef gesteld, door Provo's en Dolle Mina's (feministische actie), door bezetters van het Maagdenhuis (het hoofdgebouw van de Amsterdamse universiteit) en mensen die om redenen van privacy weigerden mee te werken aan de volkstelling.

In deze periode verloor het Openbaar Ministerie zijn natuurlijke rol van 'rechtsprofeet', zoals het eens is uitgedrukt door twee andere hooggeleerde voormalige officieren van justitie. Met name de handhaving van de openbare orde maakte het justitiële beleid onderwerp van discussie. Dat is al gauw gaan gelden voor een hele reeks andere onderwerpen. Ook de verzorgingsstaat bleek goed voor de nodige handhavingsproblemen.

Deze trend werd nog versterkt door de groeiende betekenis van het opportuniteitsbeginsel. Dit behelst het recht van het OM af te zien van het instellen van een strafvervolging op gronden van algemeen belang (seponeren). Aanvankelijk werd daarbij vooral gedacht aan de kwalijke bijwerkingen van veel strafrechtelijke sancties, waardoor deze pas als uiterste middel dienden te worden ingezet, maar allengs was het ook gewoon een kwestie van capaciteitsgebrek. Er is inmiddels overigens een tegenbeweging op gang gekomen om het aantal sepots terug te dringen.

Hoe men het wendt of keert, een solide sepotbeleid veronderstelt in elk geval dat het OM zich nader verklaart over zijn prioriteiten. Het is volgens 't Hart dan ook niet de vraag òf het OM beleid moet voeren; de vraag is zelfs niet of het moet deelnemen aan allerlei vormen van bestuurlijk overleg. Strafrechtelijk beleid valt volgens de auteur niet meer te voeren uit een 'juridisch bastion'. De vraag is alleen of het OM een zodanige distantie weet te bewaren tot alle bestuurlijke overwegingen, dat de inzet van strafrechtelijke middelen steeds voldoet aan 'kwaliteitseisen' - de eisen van de rechtsorde.

Beschouwingen over het wezen van de rechtsorde vormen de kern van dit boek. In lijn met zijn eerdere geschriften verwerpt 't Hart de 'instrumentele' visie waarin het recht puur geldt als een werktuig en waarin dus alleen de effectiviteit geldt. Daartegenover stelt hij wat hij noemt het 'relationele' perspectief op de rechtsorde. Daarin worden het recht en de rechtspleging niet dichtgetimmmerd, maar staan zij juist open voor verschillende belangen en opvattingen. Volgens de auteur is er wat dit betreft een essentieel verband tussen rechtsstaat en democratie.

Voor de praktische rechtshandhaving bepleit 't Hart een vorm van 'flexibiliteit' die zich moeilijk verdraagt met de 'organiserende en regisserende' rol die in de plannen van minister Sorgdrager is weggelegd voor het directorium. Toch erkent de bewindsvrouw wel degelijk dat “de rechtshandhaving naar plaats, tijd en omstandigheden verschilt”. Zij onderkent ook de consequenties: “Het OM kan, gelet op zijn aard, niet functioneren zonder vrijheid van de individuele medewerker.” Maar als dat werkelijk zo is, waarom dan zo'n zwaar aangezet directorium?

Pasklare oplossingen - 'een meetlat' - heeft 't Hart naar eigen zeggen niet te bieden. Het gaat hem meer om “een wijze van denken die richting geeft aan de strafrechtshantering”. Daaraan zou het Openbaar Ministerie in deze woelige tijden wel eens meer behoefte kunnen hebben dan aan het zoveelste pasklare organisatieschema.