Minder belasting leidt tot meer onderzoek & ontwikkeling

Het kabinet-Kok investeert de komende vier jaar ruim 1,5 miljard gulden in de verbetering van de technologische basis van de Nederlandse economie. Ruim zeventig procent van dit bedrag wordt gestoken in belastingfaciliteiten. Een verstandige keuze, want uit Amerikaans onderzoek blijkt dat fiscale stimulering van research & development zeer effectief is. En dat blijkt ook uit het succes van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk.

Wat bepaalt het investeringsgedrag van ondernemers? De Britse econoom John Maynard Keynes (1883-1946) besteedde in The general theory (1936) aandacht aan een aspect dat tot die tijd weinig aandacht had gekregen: animal spirits. De aanschaf van machines en bedrijfspanden is niet alleen een kwestie van kosten/baten-berekeningen, maar wordt voor een deel ook bepaald door niet-rationele argumenten. Maar beleidsmakers moeten met rationele gegevens en argumenten werken om investeringen in research & development (R&D) te stimuleren - daarom is in mei 1994 de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO), geïntroduceerd. Deze wet geeft ondernemers fiscale stimulansen voor speur- en ontwikkelingswerk.

Sinds 1987 zijn de R&D-uitgaven - uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands produkt (bbp) - in Nederland afgenomen. Vergeleken met andere industrielanden, verenigd in de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso), zit Nederland bij R&D in de lagere regionen. Een extra investering van ongeveer 2,5 miljard gulden per jaar is volgens D66-minister Hans Wijers van economische zaken in de vorige week gepubliceerde nota 'Kennis in beweging' nodig om weer aansluiting te krijgen bij het Oeso-gemiddelde.

Via de WBSO krijgt een ondernemer een korting op de af te dragen loonbelasting voor het personeel dat zich bezighoudt met research en development. “Zo'n fiscale regeling wordt door ondernemers als een belangrijk onderdeel van het vestigingsklimaat beschouwd”, zegt Wim van Gelder technologie-expert van de werkgeversorganisatie VNO-NCW.

Voor fiscaal-puriteinen zijn belasting-stimulansen een gruwel. Belastingen zijn er naar hun opvatting om de overheidsuitgaven te financieren en ze moeten zo min mogelijk worden gebruikt om het gedrag te beïnvloeden. Bij de voorbereiding en de behandeling van WBSO in het parlement vorig jaar werd deze fiscale stammenstrijd nog eens duidelijk geïllustreerd. CDA-minister Koos Andriessen van economische zaken huldigde de pragmatische fiscale opvatting, terwijl zijn partijgenoot Marius van Amelsvoort, destijds staatssecretaris van financiën, zich manifesteerde als een puritein. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer prees de fiscaal woordvoerder van de PvdA-fractie Willem Vermeend, pleitbezorger van een fiscale stimulans, de minister van Economische zaken. Vermeend: “Ik vind het buitengewoon knap dat hij er in geslaagd is om Financiën ervan te overtuigen om in fiscale zin een faciliteit te creëren.”

Vele landen waaronder de Verenigde Staten, Japan, Korea, Canada en Frankrijk kennen een scala van fiscale regelingen om R&D te bevorderen, meestal bestaande uit kortingen op de winstbelasting. Bedrijven die geen winst maken, kunnen geen gebruik kunnen maken van deze maatregelen. Uit een studie van de Oeso blijkt dat bijna veertig procent van de R&D-stimulering in de industrielanden via belastingfaciliteiten verloopt; in Nederland is dat nog geen tien procent. Japan kent de meest uitgebreide belastingfaciliteiten, en de meeste zijn al tientallen jaren oud. Ze worden iedere twee jaar geëvalueerd. “Keer op keer kunnen de faciliteiten de toets der kritiek doorstaan en de Japanse uitgaven aan R&D - uitgedrukt als percentage van het bbp - behoren tot de hoogste ter wereld”, zegt technologie-expert Van Gelder van VNO/NCW.

Wat is nu het effect van fiscale R&D-faciliteiten? Bij onderzoeken over de effectiviteit van beleid probeert men antwoord te geven op de vraag hoeveel guldens aan R&D worden besteed op basis van één gulden gederfde belastinginkomsten. Uit Amerikaanse studies van een paar jaar geleden blijkt dat fiscale R&D-stimulering zeer effectief is. De Amerikaanse onderzoekers Bailey en Lawrence komen op een verhouding van 1 : 1. Hun collega Hines heeft onderzoek verricht bij met name multinationale ondernemingen en hij komt op een verhouding van 1 : 1,6. De wetenschapper Hall, die volgens de gezaghebbende New Scientist het meest uitgebreide onderzoek heeft verricht, komt op een verhouding van 1 : 2. Anders gezegd: elke gulden die de schatkist derft, levert twee gulden op aan R&D.

In Nederland is met de WBSO gekozen voor een stimulans met betrekking tot het loon van werknemers die direct betrokken zijn bij R&D-werkzaamheden. Voor deze maatstaf is gekozen omdat een zeer groot deel, gemiddeld ongeveer de helft, van de totale R&D-uitgaven betrekking heeft op de loonkosten. Bij de evaluatie van de in 1991 afgeschafte innovatiestimuleringsregeling (Instir; een generieke subsidie op R&D-loonkosten) bleek dat voor bedrijven de hoogte van de loonkosten van de R&D-medewerkers het belangrijkste knelpunt voor R&D is. De invoering van de Instir heeft een positief effect gehad op de ondernemingen en hun R&D-uitgaven, maar uit de evaluatie bleek ook dat het begrip speur- en ontwikkelingswerk te ruim was gedefinieerd.

In de WBSO is de definitie van speur- en ontwikkelinsgwerk verengd tot systematisch georganiseerde en in Nederland verichte werkzaamheden. Deze werkzaamheden moeten direct en uitsluitend gericht zijn op technisch-wetenschappelijk onderzoek of op de ontwikkeling van technisch nieuwe fysieke produkten of produktieprocessen. Ook het voorafgaand georganiseerd haalbaarheidsonderzoek valt onder de WBSO.

Voor iets meer dan de helft worden de R&D-uitgaven in Nederland verricht in bedrijven en voor de rest in het hoger onderwijs en in de (semi-)publieke instellingen. Sinds 1987 zijn de R&D-uitgaven door het bedrijfsleven gedaald van 1,4 procent maar 1,0 procent van het bbp. “Tegenover elke gulden die in Nederland door de bedrijven aan R&D wordt uitgegeven, staat nu gemiddeld meer dan 1,60 gulden in de Oeso-landen”, vermeldt de kabinetsnota 'Kennis in beweging'.

In Nederland zijn de R&D-uitgaven geconcentreerd bij een klein aantal bedrijven: 50 bedrijven nemen ongeveer 90 procent van de totale R&D-uitgaven voor hun rekening; de grootste vijf (Philips, Shell, Unilever, Akzo Nobel en DSM) zijn goed voor 60 procent. Deze smalle basis maakt investeringen in technologie kwestbaar. De R&D-uitgaven van de vijf grootste ondernemingen zijn in vijf jaar tijd bijvoorbeeld bijna gehalveerd: van 0,9 naar 0,5 procent van het bbp.

De R&D-inspanningen in de publieke kennisinfrastructuur zijn de laatste tien jaar vrij constant gebleven en bedragen 0,85 procent van het bbp; ongeveer 0,2 procentpunt boven het Oeso-gemiddelde. Een afnemend aandeel van de overheidsfinanciering werd gecompenseerd doordat de instellingen meer inkomsten van derden verwierven.

Bedrijven doen steeds minder aan R&D, meldt 'Kennis in beweging'. Grote bedrijven verplaatsen veel van de R&D-activiteiten naar het buitenland. Middelgrote en kleine bedrijven concurreren nog teveel op kosten en niet op kennis. “Kortom”, zo vat de nota samen “in een tijd dat de omslag voor een economie als de Nederlandse naar een grotere kennisintensiteit volop aan de gang zou moeten zijn, zien we een tegengesteld beeld, een dalende kennisintensiteit. Dat is ontoelaatbaar, willen de vele ambities die de Nederlandse samenleving zich stelt geen luchtkastelen blijken.”

Het kabinet-Kok investeert zoals gezegd de komende vier jaar in totaal ruim 1,5 miljard gulden in de verbetering van de technologische basis van de Nederlandse economie. Ruim zeventig procent van dit bedrag (1,1 miljard gulden) wordt gestoken in fiscale faciliteiten. Het begrotingsbeleid van VVD-

minister Gerrit Zalm van financiën - het stellen van plafonds aan de overheidsuitgaven - staat een substantiële verhoging van de uitgaven voor technologie niet toe. Maar ook wil het kabinet het rondpompen van geld verminderen; dus niet eerst innen via de belastingen en daarna via subsidies weer teruggeven aan - sommige - belastingbetalers. Tot slot zou een forse verhoging van de technologie-uitgaven op gespannen voet kunnen komen te staan met afspraken binnen de Europese Unie. Het kabinet heeft daarom gekozen voor een fiscaal technologiebeleid. Extra aftrekposten leiden tot minder opbrengsten voor de schatkist, maar dit wordt onder meer gecompenseerd door het bestrijden van fiscaal omstreden constructies en daardoor krijgt de schatkist meer geld binnen.

Om ondernemers te stimuleren meer in R&D te investeren heeft het kabinet-Kok besloten om het budget voor de WBSO met 100 miljoen gulden te verhogen. Toen de wet vorig jaar werd geïntroduceerd, kreeg de ondernemer een korting van 25 procent op de loonbelasting over speur- en ontwikkelingswerk tot een bedrag van 100.000 gulden; daarboven geldt een percentage van 12,5. In het oorspronkelijk wetsvoorstel was één percentage van 12,5 opgenomen. Het twee schijventarief is in de wet gekomen door een amendement van de Tweede Kamerleden Willem Vermeend (PvdA), Maria van der Hoeven (CDA) en Rudolf de Korte (VVD). Nog geen drie procent van de R&D-uitgaven komt voor rekening van het midden- en kleinbedrijf en de parlementariërs willen dit verhogen.

In de nota 'Kennis in beweging' wordt de grens van 100.000 gulden met 50.000 verhoogd en de belastingkorting is 40 procent geworden. De fiscale aftrek is beperkt tot tien miljoen gulden per onderneming. Ondernemers die te maken hebben met de zelfstandigenaftrek kunnen dit jaar 6000 gulden extra aftrekken wanneer ze ten minste 875 uur aan R&D besteden. Ook dit bedrag wordt verhoogd.

In 1994 is 90 procent van het WBSO-budget benut, zo blijkt uit gegevens van het technologiecentrum Senter bij Economische zaken. In totaal hebben vorig jaar 5175 ondernemingen een aanvraag ingediend voor een loonkostenbeschikking. Er waren 374 aanvragen van zelfstandigen voor een verhoging van de zelfstandigenaftrek. Van de aanvragen door ondernemingen en zelfstandigen werd respectievelijk 85 en 65 procent toegewezen.

De verdeling klein-, midden- en grootbedrijf is respectievelijk 30, 44 en 26 procent. De gemiddelde toezegging bedroeg: 15.000, 31.000 en 214.000 gulden. Gemiddeld komt een relatief groot deel terecht bij ondernemingen met meer dan honderd werknemers. Met de nieuwe criteria verwacht het kabinet dat ondernemingen met maximaal tien werknemers meer profijt van de regeling zullen hebben.

“Na een jaar ervaring met de WBSO blijkt dat de regeling zeer toegankelijk en gebruiksvriendeliijk is”, constateert technologie-expert Van Gelder. Op het ministerie van economische zaken bestaat de indruk dat het aantal software-gerelateerde aanvragen binnen de WBSO achterblijft bij het potentieel in de markt. “Daarom zal in de evaluatie van de WBSO, die eind 1995 zal zijn afgerond, onder meer worden bezien hoe de aantrekkelijkheid van deze regeling voor dit soort aanvragen verder kan worden vergroot”, aldus Economische Zaken.

De ervaringen met de investeringspremie Wir hebben de overheid kopschuw gemaakt voor zogeheten open-eindregelingen. De Wir, Wet investeringsregeling, werd eind februari 1988 afgeschaft omdat de kosten explosief stegen en in de miljarden guldens liepen. In de WBSO kunnen de hierboven al vermelde percentages afhankelijk van het succes van de regeling worden verhoogd, verlaagd of op nul worden gesteld. De percentages kunnen worden gewijzigd met ingang van 1 januari en 1 juli. Volgend jaar zit er 450 miljoen gulden in de WBSO-pot; een bedrag dat tijdens de Wir-jaren soms in een paar maanden werd verstrekt. Maar dat was in een periode waarin de Nederlandse overheid “met een overgave die aan de speeltafel niet zou hebben misstaan” vele miljoenen guldens investeerde om de Rotterdamse scheepsbouwer Rijn Schelde Verolme van de ondergang te redden. De ondergang van RSV betekende ook het afscheid van pretentieus industriebeleid. Via fiscale stimuli probeert de overheid nu het gedrag van ondernemers in een bepaalde richting bij te buigen.