Straatarm Haïti wordt testcase voor de internationale hulporganisaties

Onder president Aristide lijkt Haïti nog even arm als het altijd geweest is. Maar internationale hulp stroomt binnen. Grote ontwikkelingsorganisaties willen in het armste land van het westelijk halfrond tonen wat ze waard zijn. En de staatskas die leeg was, krijgt voor het eerst belastinggeld binnen van de 2OO rijkste Haïtianen. 'Waardige armoede' is voorlopig het ideaal.

Marktvrouwen zitten achter kleine uitstallingen met kleurige mango's, cassaves en manden met kippen. Mannen lassen uit oud ijzer beddespiralen in elkaar, anderen trekken zwetend, als menselijke lastdieren karren met hoog opgetaste zakken houtskool voort. Meubelmakers, bankwerkers, bandenreparateurs, snoepgoed- en sigarettenverkopers, ieder heeft een plek tussen de vuilige modderstroompjes. Dit is Haiti - Afrika in de Caraïben. In de wijk Carrefour, aan de veel te smalle westelijke uitvalsweg van hoofdstad Port-au-Prince heerst voortdurend bedrijvigheid.

Het kleurrijke schouwspel kan de harde strijd om het dagelijks bestaan niet verhullen. Zo was het al in de tijd van dictator François Duvalier ('Papa Doc'), zijn zoon 'Baby Doc' en hun militaire opvolgers. In het straatbeeld is nog weinig veranderd sinds de door het leger afgezette president Jean Bertrand Aristide op 30 september 1994 na drie jaar in Haïti terugkeerde. Of het moesten de vele leuzen in het Creools, Frans en Engels op de muren zijn, waarmee de Verenigde Naties, de Amerikaanse president Bill Clinton en andere 'buitenlandse vrienden' worden bedankt voor het verjagen van de laatste militaire dictator en de massale hulp die op gang is gekomen.

In kringen van organisaties als het Internationaal Monetaire Fonds, de Wereldbank en de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank wordt Haïti nu als een showcase aangemerkt. Hier kan de internationale hulpgemeenschap aantonen wat zij waard is. Het armste land van het westelijk halfrond biedt een 'laboratoriumsituatie', nu er een regering zit die van goede wil is en VN-troepen de rust handhaven. Overbevolking, analfabetisme, erosie, ondervoeding, massawerkloosheid, kindersterfte, gebrek aan elementaire voorzieningen, alle symptomen van onderontwikkeling zijn in Haiti opvallend aanwezig. En van een functionerend staatsapparaat is na decennia van dictatuur weinig meer over.

Minister van financiën Marie Michèle Rey glimlacht op de vraag hoe zij het departement bij haar ambtsaanvaarding aantrof. “Het was extreem dramatisch”, zegt Rey, die directeur van de Franse bank BNP in Haïti was voor ze minister werd. “De bureaus, de stoelen, de faxen, de airco's en de meest dienstauto's waren verdwenen.” Bovendien was de bodem van de staatskas bereikt. Het tekort op de overheidsbegroting was opgelopen tot twee miljard gourdes, wat volgens de zwarte wisselkoers overeenkomt met zo'n 130 miljoen dollar.

Niet dat onder de dictatuur zoveel geld werd uitgegeven. Integendeel, de militaire machthebbers hadden geen enkele interesse in onderwijs, gezondheidszorg en andere essentiële voorzieningen; zo'n tweederde van de onderwijs- en gezondheidsinstellingen in Haïti worden gerund door kerkelijke organisaties. Veel geld werd door de militairen besteed aan de gewapende bendes die opdracht hadden de schrik bij de bevolking erin te houden.

Tegenover de relatief beperkte uitgaven stonden nauwelijks inkomsten. Van de armen kon geen belasting worden geheven. De steenrijken waren meest twee handen op een buik met de dictatuur en behoefden om die reden nauwelijks te betalen. En tegenstanders van de militairen, waaronder de vele non-gouvernementele organisaties, lieten de betalingen om politieke redenen achterwege. De belastingdruk bedroeg in Haïti dan ook slechts enkele procenten van het nationaal inkomen. Drugshandel- en smokkel leverden de machthebbers voldoende op om hun eigen 'onderneming' te laten draaien.

Staatsondernemingen als het telefoonbedrijf en de elektriciteitsmaatschappij zijn door het jarenlang uitblijven van investeringen sterk verwaarloosd. Telefoneren in Port-au-Prince is vergelijkbaar met roulette, en dat terwijl Haiti met zes telefoons per duizend inwoners nog achterblijft bij de armste Afrikaanse landen. De elektriciteitsvoorziening ligt slechts op vijftig procent van de normale capaciteit, waardoor blackouts tot het dagelijks patroon behoren.

Enkele families, de meesten nakomelingen van Europese immigranten, konden zich de afgelopen jaren verrijken aan handelsmonopolies in ruil voor financiële steun aan de militaire top. Als dat zo uitkwam werd lokale produktiecapaciteit verwaarloosd om lucratieve importdeals te kunnen afsluiten. Zo wordt in Haïti geen suiker meer geproduceerd. En ook de nationale cementfabriek kwam stil te liggen. De door de VN afgekondigde boycot droeg nog bij aan de economische achteruitgang. Van de 252 fabrieken met 46.000 werknemers in de assemblagesector waren er dit jaar nog maar 44 met 6000 werknemers over. Volgens schattingen van de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) liep het bruto binnenlands produkt tussen 1992 en 1994 met 30 procent terug. Het inkomen per hoofd van de 7 miljoen Haïtianen ligt nu onder de 250 dollar per jaar.

Al enkele weken na de terugkeer van Aristide uit ballingschap in de Verenigde Staten werd onder auspiciën van de IDB in Parijs een donorconferentie belegd, waar alle belangrijke internationale organisaties vertegenwoordigd waren. Na een missie naar Haïti lag begin januari een uitgewerkt Urgentieprogramma van 662 miljoen dollar voor een periode van 15 maanden op tafel, waarvan de VS 195 miljoen voor zijn rekening neemt. Een aanzienlijk bedrag, wanneer het wordt afgezet tegen de 150 miljoen dollar die Haïti voordien jaarlijks aan hulp ontving. Over de financiële toezeggingen lijkt het land zich geen zorgen te hoeven maken. Het is door de institutionele tekortkomingen bij de Haitiaanse overheid zelfs onwaarschijnlijk dat de 662 miljoen in 15 maanden kunnen worden geabsorbeerd. “De financiële middelen zijn er in elk geval”, verzekert Philip Dewez, topman van de IDB-vestiging in Port-au-Prince. Het IMF kwam over de brug met een standby-krediet van ruim 30 miljoen dollar. De Wereldbank, die zich vooral richt op begrotings- en betalingsbalanssteun, keerde eenzelfde bedrag uit. Het Amerikaanse USAID maakte van de toegezegde 45 miljoen dollar tot nu toe 30 miljoen dollar vrij.

Een belangrijke donor is de Interamerikanse Ontwikkelingsbank. De IDB heeft van de laatste tien jaar nog voor 250 miljoen dollar aan projecten lopen, met name op het gebied van infrastructuur, landbouw en onderwijs. Aan het Urgentieprogramma draagt de IDB 72 miljoen dollar bij. Daarnaast is voor de komende drie à vier jaar nog zo'n 400 miljoen dollar beschikbaar.

Naast de traditionele uitgaven voor humanitaire hulp, gezondheidszorg en onderwijs wordt in het Urgentieprogramma een fors bedrag (79 miljoen dollar) uitgetrokken voor overheidsmanagement. Dat past bij het credo good governance dat de multilaterale ontwikkelingsbanken tegenwoordig hoog in hun vaandel dragen.

Zo hebben de IDB en de Wereldbank een hulpovereenkomst gesloten met het ministerie van openbare werken, dat door technisch-administratieve tekortkomingen niet op zijn taak is berekend. Een aantal Frans sprekende landen is een jumelage met het departement aangegaan, onder meer voor personele bijstand. IDB-directeur Dewez: “Door administratieve traagheid kostte het minstens een half jaar, voordat bedrijven hun rekening betaald kregen. Zeker de kleine ondernemers kunnen dan onmogelijk opdrachten aannemen.” Om dit euvel te verhelpen heeft de IDB een speciaal agentschap bij het departement opgericht dat de openbare aanbestedingen moet regelen. Sinds kort zijn voor het eerst in de Haïtiaanse kranten advertenties te lezen, waarin overheidsinstellingen bedrijven uitnodigen op opdrachten in te schrijven.

Op soortgelijke wijze als bij het departement van openbare werken verleent de VN-landbouworganisatie FAO hulp aan het ministerie van landbouw, terwijl de regering van de Verenigde Staten het ministerie van justitie bijstaat. “We hebben met dit soort hulp goede ervaringen opgedaan. In een land als Bolivia is het overheidsapparaat nu sterk gemoderniseerd”, zegt Dewez. “Door tijdelijk een bureau bij een departement te creëren voorkom je bovendien dat zo'n ministerie zich ongebreideld opblaast.”

De jarenlange omvangrijke buitenlandse hulp blijkt, enigszins paradoxaal, overigens ook een handicap. Ofschoon de vele binnen- en buitenlandse non-gouvernementele organisaties nu Haïtiaanse deskundigen leveren voor het overheidsapparaat, heeft hun grote rol de opbouw van eigen instituties (en ook bedrijven) verhinderd. “Veel NGO's hebben elk hun eigen organen en werkwijzen. Dat helpt niet erg om duurzame institutionele structuren te scheppen,” zo staat dan ook in het rapport voor het Urgentieprogramma.

Op het departement van landbouw zetelt minister François Séverin. Net als president Aristide werd hij mede gevormd door Salesianer priesters. “De Nederlandse pater Pier Bonte heeft me opgevoed”, zegt hij breed lachend. Omdat meer dan 70 procent van de Haïtianen in de landbouw werkzaam is, heeft Séverin een cruciaal departement onder zich. Een van de eerste maatregelen van de bewindsman, die in Frankrijk zijn opleiding als landbouwkundige voltooide, was een vergaande decentralisatie van zijn departement. Want volgens Séverin wordt landbouw “niet op een ministerie maar op het land” bedreven. Séverin: “Tijdens de dictatuur werden de ambtenaren in Port-au-Prince gehouden, omdat ze dan beter te controleren waren.” De minister zelf is ook wekelijks ergens buiten de hoofdstad te vinden, bijvoorbeeld om de zoveelste wateropslaglaats in gebruik te stellen waarin lokale boeren kostbaar regenwater voor de bevloeiing van hun land opvangen.

Minister Séverin ziet het als zijn belangrijkste opdracht de boeren zekerheid te verschaffen over hun grondbezit, dat vaak niet meer dan een hectare groot is. Boeren die vroeger in hun land investeerden, liepen de kans dat politieke vrienden van de dictatuur er vervolgens bezit van namen. “Men heeft om politieke reden nooit een kadaster willen maken”, aldus Séverin. Boeren waren daarom terughoudend meer te produceren dan voor hun eigen behoefte nodig was. Het is dan ook niet alleen wegens veranderde eetgewoonten dat Haïti vorig jaar 194.000 ton rijst importeerde, terwijl dat in 1985 nog nihil was. De rijke families, die de importhandel beheersen, voeren er wel bij. Dezelfde families zijn tegelijkertijd sterk betrokken bij de koffie-export.

Een heet hangijzer voor de Haïtiaanse regering is de privatisering van staatsbedrijven. Grootste voorvechter is president Leslie Delatour van de Centrale Bank, een in Chicago opgeleide econoom die jarenlang voor de Wereldbank werkte. Hij wil vooral voorkomen dat de rijke families de bedrijven in handen krijgen, omdat dat hun economische machtspositie nog verder zou vergroten. Tegelijkertiijd wil de regering-Aristide in haar streven naar verzoening de Haïtiaanse zakenwereld niet tegen zich in het harnas jagen. De International Finance Corporation (onderdeel van de Wereldbank) voert thans een studie uit naar de mogelijke opties.

Hoe machtig sommige families zijn, bleek begin dit jaar toen de Mevs-familie de regering aanbood generatoren op een schip aan haar te leasen voor de opwekking van elektriciteit. Binnen drie weken zou Port-au-Prince van de black outs zijn verlost. Volgens buitenlandse deskundigen was de prijs die werd gevraagd drie keer zo hoog als de kosten. Het waren ook de rijke families die in economisch opzicht het meest hebben geprofiteerd van de komst van de 21.000 Amerikaanse militairen die het land vorig jaar op vreedzame wijze binnenvielen. Havenpieren, opslagloodsen en brandstoftanks en andere bezittingen die door de Amerikanen werden gebruikt, leverden de families forse winsten op. Met de winsten van de afgelopen jaren hebben ze inmiddels belangen opgebouwd in het lokale bankwezen.

De bescheiden successen van de regering-Aristide liggen vooral op het financiële vlak. Zo richtte minister Rey een speciale belastingeenheid op voor de 200 grootste belastingplichtigen van het land. Een verbeterde inning had als resultaat dat na zes maanden al 1,2 miljard gourdes in de schatkist was gevloeid. De afgelopen maanden zijn enkele belastingwetten aangepast om de inkomsten voor de overheid verder op te voeren. De plannen op financieel-economisch vlak hebben tot nu toe veel vertrouwen gewekt bij IMF en Wereldbank, zodat verdere leningen in vooruitzicht zijn gesteld. Haïtiaanse functionarissen op het departement van financiën en bij de Centrale Bank spreken opvallend kundig het internationaal jargon van de vrije markt.

Bij de regering-Aristide leeft het besef dat tastbare resultaten voor de bevolking slechts na lange tijd merkbaar zullen zijn. Zo moet wetgeving voor het grondbezit worden voorbereid, waarover het juist dit weekeinde gekozen nieuwe parlement zich dan moet uitspreken. De landbouw heeft volgens minister Séverin zeker potentieel. Maar tegelijkertijd wijst hij op het fragiele ecologische evenwicht in een land dat driekwart van de oppervlakte van Nederland heeft en voor tachtig procent bedekt is met bergen. Erosie heeft grote gebieden vrijwel onbruikbaar gemaakt. Door het gebruik van houtskool als belangrijkste brandstof is van het oorspronkelijke bos nog maar drie procent over. Minister Séverin meent dat de echte misère in Haïti kan verdwijnen. Er is volgens hem al heel veel gewonnen als het land het stadium van 'waardige armoede' bereikt.