Referendum biedt remedie tegen aloud bestuurlijk onvermogen

De problemen met de vorming van stadsprovincies staan niet op zichzelf. Zij hangen volgens S.W. Couwenberg samen met een oude kwaal, namelijk het Nederlandse onvermogen knopen door te hakken als de ontwikkelingen daartoe nopen. Mits goed gebruikt kan een referendum zo'n impasse op legitieme wijze doorbreken.

CDA-fractieleider Heerma verklaarde onlangs op de partijraad van zijn partij dat minister Dijkstal (binnenlandse zaken) eerder duidelijkheid had moeten scheppen inzake lokale referenda zodat de kiezer weet waar hij aan toe is. Zolang er geen deugdelijke wettelijke regeling van het referendum is moet het kabinet een halt toeroepen aan verder experimenteren met het referendum.

Zo'n wettelijke regeling had er echter allang kunnen zijn als het CDA had meegewerkt aan de realisering van de voorstellen tot invoering van een correctief beslissend referendum op nationaal en decentraal (provinciaal en gemeentelijk) niveau, die de staatscommissie-Biesheuvel in 1984/85 heeft ingediend. Maar het CDA heeft hiervoor tot dusverre geen enkele interesse getoond. Aan lokale raadplegende referenda valt overigens van regeringswege geen halt toe te roepen. Gemeenten zijn daartoe formeel alleszins bevoegd. Zij kunnen zich daarbij tevens beroepen op het Europese Handvest inzake gemeentelijke autonomie.

De impasse die nu is ontstaan in de aanpak van de regio-problematiek in de Randstad staat niet op zichzelf. Op tal van terreinen is sprake van een impasse. Ze hangen samen met een oude kwaal van onze staatkunde. Die kwaal is ons staatkundig onvermogen om knopen door te hakken als de ontwikkeling daartoe noopt en om noodzakelijk geworden hervormingen door te voeren. Dit heeft te maken met onze politieke consensuscultuur, onze neiging tot een politiek van pappen en nathouden en moeilijke problemen zo lang mogelijk voor ons uit te schuiven.

We hebben dit opnieuw ervaren in de aanpak van de regioproblematiek. Sinds het in 1947 gepubliceerde rapport-Koelma zijn we daar nu al bijna een halve eeuw mee bezig zonder dat er knopen worden doorgehakt. Terugblikkend moeten we constateren dat alle heel ingrijpende hervormingen uiteindelijk pas na druk van buitenaf tot stand zijn gekomen. Recentelijk hebben we dit opnieuw gezien. Dat er eindelijk beweging is gekomen in ons verstarde omroepbestel en dat er enige schot komt in de hervorming van onze verzorgingsstaat is vooral te danken aan druk van buitenaf, in het bijzonder van Europese zijde.

De functionering van onze democratie verkeert eveneens in een impasse. Zij verkeert, zoals de historicus H. Righart onlangs opmerkte, in een ernstige crisis, misschien gevaarlijker dan de crisis der jaren dertig. Ook op dit punt hebben we de grootste moeite nieuwe, adequatere politieke verhoudingen en procedures tot stand te brengen.

De politieke vernieuwingsbeweging der jaren zestig heeft hiertoe een poging gedaan, maar die is op niets uitgelopen en ook de politieke herhalingsoefening van de in 1990 ingestelde commissie-Deetman heeft weinig zoden aan de dijk gezet. We kampen niet alleen met een democratisch tekort in Europees, maar ook in nationaal verband.

De algemene verkiezingen voor vertegenwoordigende lichamen schieten steeds meer tekort ter waarborging van een democratische legitimatie en verantwoording van politieke besluitvorming. Het huidige partijenstelsel voldoet niet meer om de reële verschillen inzake politieke visie en beleid zodanig te articuleren dat daarmee een onbeperkt politiek mandaat voor vier jaar te legitimeren valt. De internationalisatie van economische en politieke processen versterkt op haar beurt het democratische tekort. Vandaar groeiend politiek onbehagen en protestgedrag, wanneer kiezers worden opgeroepen om te stemmen.

De Westerse democratie is een typisch voorbeeld van het oude constitutionele ideaal van de gemengde constitutie. Men vindt daarin een vermenging van drie verschillende organisatiebeginselen: het monarchale (koning- of presidentschap), het aristocratische (gekozen politieke elite) en het democratische organisatieprincipe (de volkssoevereiniteit).

In de meeste Westerse democratieën is daaraan toegevoegd een vermenging van de representatieve democratie met elementen van directe democratie zoals referendum en volksinitiatief, waardoor de politieke tweedeling en de machtsongelijkheid tussen kiezers en gekozenen enigszins gerelativeerd worden. Door het tekortschieten van algemene verkiezingen als bron van beleidslegitimatie valt daar ook in ons land niet langer aan te ontkomen.

Maatschappelijke steun voor belangrijke beslissingen valt aan raadsverkiezingen nog slechts mondjesmaat te ontlenen. Ook beslissingen die formeel juist tot stand gekomen zijn, worden lang niet altijd als legitiem ervaren. De legitimatie van politiek handelen op lokaal niveau ligt vooral in de kwaliteit van de besluitvorming. Dit noopt tot nieuwe vormen van burgerraadpleging.

Mits goed gebruikt, kunnen impasses met het referendum-instrument op legitieme wijze doorbroken worden, zoals de praktijk in het buitenland leert. Impasses zijn vaak het gevolg van politieke belangen en prestige-overwegingen die politieke en bestuurlijke elites verdeeld houden. De al zolang slepende regio-problematiek is daar een treffend voorbeeld van.

De referenda in Amsterdam en Rotterdam waren leerzaam doordat zij op saillante wijze illustreerden hoezeer de sterk verambtelijkte politieke elites in die steden vervreemd zijn geraakt van de burgerij, hoe onwennig zij staan tegenover een directe confrontatie met die burgerij in een burgerraadpleging en hoeveel moeite zij hebben hun standpunt in een omstreden beleidskwestie over te brengen aan de bevolking.

Het invoeren van het referendum als correctie-mogelijkheid vergt een principiële keuze, aldus Kranenburg (NRC Handelsblad, 14 juni). Dat is juist. De in onze regententraditie diepgewortelde neiging representatieve democratie zonder meer te vereenzelvigen met democratie en besluitvorming zodoende te monopoliseren in handen van politieke elites, zal moeten worden prijsgegeven.

Onder politici in de stadsregio Rotterdam en de Rotterdamse deelraden hoopt men er vooralsnog op dat de Tweede Kamer de gemaakte afspraken inzake de stadsprovincie, inclusief de opdeling van Rotterdam, honoreert. Als dit gebeurt en de referendum-uitslag dus wordt genegeerd, wat ik niet verwacht, zou dit wel eens kunnen uitlopen op oproepen tot een stembus-boycot bij volgende verkiezingen. De kloof tussen kiezers en gekozenen, die inherent is aan een representatieve democratie, zou hierdoor alleen maar vergroot worden.

Wat de kiezers in de referenda in Amsterdam en Rotterdam afgewezen hebben, is de opdeling van deze steden en niet de regio-vorming. Een motievenonderzoek van het bureau Intomart in Rotterdam heeft dit bevestigd. Die opdeling is door velen ervaren als een regressieve beweging in een tijd van economische en politieke schaalvergroting. De Rotterdamse oud-wethouders H. Mentink en J. Laan spreken in verband hiermee denigrerend van een verkaboutering van de stad.

Het kabinet lijkt vooralsnog vast te houden aan de stadsprovincie, maar hoe, daar moeten we op wachten tot na de zomer. Als alternatief van de stadsprovincie zijn er nog twee opties: verder werken aan regiovorming op basis van de Wet Gemeenschappelijke regelingen van 1985, die reële, maar onvoldoende geachte mogelijkheden biedt tot verdere bestuurlijke integratie in regionaal verband, of de vorming van een agglomeratiegemeente Groot-Amsterdam en Groot-Rotterdam zoals voorgesteld door de in 1988 ingestelde commissie-Montijn, door de Raad van State en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Dit zou gepaard moeten gaan met een vergaande decentralisatie van rijks- en provinciale taken naar deze agglomeratiegemeenten en een zodanige binnengemeentelijke decentralisatie dat de randgemeenten een reële bestuursfunctie behouden. Dat dit een achterhaalde optie is, zoals de afgelopen maanden telkenmale is beweerd, valt in het licht van de geschiedenis van de regioproblematiek niet in te zien. Een bijkomend voordeel van die optie is dat de allochtone bevolking dan haar kiesrecht behoudt dat zij zou verliezen als gekozen wordt voor de hybridische figuur van de stadsprovincie.

Afgezien van Amsterdam en Rotterdam, lijkt nu voor de andere stedelijke agglomeraties toch weer gekozen te worden voor grootschalige gemeentelijke herindeling. Waarom daar wel? Duidt het streven van het Amsterdamse en Rotterdamse gemeentebestuur naar een bestuurlijk zo sterk mogelijke stadsprovincie trouwens niet op een bestuurlijke truc de randgemeenten op een nette manier te annexeren?