Privatisering van CPB is goed voor economie

Als geen andere instelling neemt het Centraal Planbureau (CPB) een centrale plaats in het Nederlandse economische beleid in. Zonder stempel van het CPB geen geloofwaardig economisch programma, zo lijkt het. Maar volgens Casper van Ewijk en Kees Koedijk is er alle aanleiding de band tussen het CPB en de overheid losser te maken.

Het Centraal Planbureau CPB is een centrale schakel in de voorbereiding en de legitimering van het Nederlandse economisch beleid. Bij de laatste parlementaire verkiezingen hebben zelfs alle grotere partijen hun verkiezingsprogramma door het CPB laten doorrekenen.

Toch is er volop aanleiding de rol van het CPB kritisch te bezien. We noemen twee factoren. De eerste hangt samen met de verandering van de economische vraagstukken. De werkloosheid in Nederland blijkt hardnekkiger dan gedacht. Het traditionele beleid met sterke nadruk op loonmatiging slaagt er onvoldoende in de werkloosheid terug te dringen.

De huidige problemen vragen om een andere benadering. Meer aandacht in het beleid voor structurele factoren, zoals de marginale belastingdruk, het mededingingsbeleid en de kwaliteit van regelgeving lijkt gewenst. Maar juist deze elementen zijn niet of nauwelijks in de modellen van het CPB verwerkt. Daardoor krijgen ze in de advisering aan de overheid onvoldoende aandacht.

De tweede factor betreft de veranderende samenleving. In de afgelopen twintig jaar is steeds duidelijker geworden dat belangengroepen een prominente plaats innemen bij veel overheidsbeslissingen. Dikwijls proberen zij voordelen voor zichzelf te realiseren ten koste van het algemeen belang en de welvaart.

Tegelijkertijd is ook de visie op de overheid zelf veranderd. In plaats van een neutrale uitvoerder van het algemeen belang wordt de overheid nu algemeen beschouwd als een verzameling van actoren met eigen doelstellingen en belangen. Net als elke andere sector zal ook de overheid zijn eigen belang in de besluitvorming tot uitdrukking willen laten komen. Onderwijs is voor versterking van de onderwijssector; Verkeer en Waterstaat zet zich in voor grote infrastructurele projecten (Betuwelijn, Schiphol).

Gezien de veranderde omgeving is het zaak na te denken over het institutionele bestel. Wie waakt bijvoorbeeld voor de gespreide belangen van de meerderheid ten opzichte van het herkenbare belang van gepassioneerde minderheden? Om tegenwicht te bieden aan de activiteiten van lobbygroepen en de eigen belangen van het overheidsapparaat zijn checks and balances nodig.

Met name bij grote projecten met vele tegenstrijdige belangen heeft de ervaring geleerd dat het essentieel is dat de betrokkenen overtuigd zijn van de zorgvuldigheid en objectiviteit waarmee de beslissing is genomen. Wantrouwen is een voedingsbodem voor gepassioneerd protest, dat tot forse vertraging (dijkverzwaring langs de rivieren) of zelfs afstel van projecten (de snelle kweekreactor in Kalkar) kan leiden.

In Nederland ontbreekt het vaak aan een objectiverende tegenmacht in de beleidsvoorbereiding. Regulering komt tot stand door onderling overleg tussen bedrijven en ministeries, en onttrekt zich aan het zicht van de buitenwereld. Er bestaat een enorme informatiekloof tussen insiders en buitenstaanders, waardoor maatschappelijke controle niet, of pas in een veel te laat stadium, mogelijk is.

Een institutionele verandering is nodig om een beter evenwicht tot stand te brengen. Een goed evenwicht van checks and balances vereist externe instanties. Dit kunnen consumenten-organisaties zijn of onderzoeksinstellingen, maar ook officiële instanties, zoals de Rekenkamer of de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Van de hierboven gesignaleerde problemen op het gebied van regulering en dergelijke is het niet duidelijk welke instantie thans de rol van externe 'waakhond' vervult. In Nederland is veel van deze kennis geconcentreerd bij één instituut, namelijk het CPB. Bij veel onderwerpen vaart het Nederlandse beleid op het kompas van het CPB.

Wij vinden dat er meer afstand moet komen tussen het economisch onderzoek van het CPB en het beleid van 'Den Haag'. Dit geldt in twee richtingen: enerzijds is meer concurrentie in de beleidsvoorbereiding gewenst om 'Den Haag' onafhankelijker te maken van de analyses van het CPB, anderzijds is het voor het CPB van belang dat het onafhankelijker wordt van Den Haag.

De rol van het CPB is traditioneel sterk gericht op het doorrekenen van beleidsmaatregelen voor de overheid. Het CPB heeft daarom vooral naam verworven als 'modellenbureau'. Dit heeft geleid tot een cultuur van spoorboekjes en koopkrachtplaatjes. Het CPB heeft in de afgelopen vijftig jaar in corporatistisch Nederland een belangrijke rol vervuld bij het creëren van consensus over het te voeren beleid.

Aan deze nadruk op modeluitkomsten kleven ook belangrijke bezwaren. Een bekend nadeel is dat allerlei elementen van de economie niet of onvoldoende in de modellen verwerkt zijn of gewoonweg moeilijk in modellen te vatten zijn. Het gevolg is dat deze elementen niet voldoende worden meegenomen bij de beleidsvoorbereiding. Juist omdat de economische problemen zo persistent zijn en niet met traditioneel beleid lijken te verdwijnen, is er behoefte aan een verbreding van de CPB methodologie.

De mate waarin de overheid zaken van bovenop kan opleggen is door de jaren heen sterk afgenomen. In toenemende mate lijkt er behoefte te bestaan aan een overheid die in algemene termen de randvoorwaarden van het economisch proces definieert en niet tracht tot op de millimeter te sturen. Er is behoefte aan een overheid die openheid nastreeft, ideeën van onderop aanmoedigt, bereid is te experimenteren en daaruit te leren.

Deze veranderde visie heeft ook gevolgen voor het CPB. In zijn huidige functie als 'rekenmeester' kiest het CPB veelal een afwachtende houding. Het initieert geen nieuwe beleidsdiscussies en signaleert onvoldoende lacunes in het beleid en de beleidsvoorbereiding. Deze afwachtende houding en het eenzijdige instrumentarium (de 'modellen') hebben tot gevolg dat het CPB feitelijk afwezig is bij de grote economische debatten die nu aan de orde zijn; marktwerking, regulering en mededinging, pensioenvoorziening van de toekomst, herinrichting van de sociale zekerheid en de discussie over de kosten en baten van de grote infrastructurele werken.

Van een CPB-nieuwe-stijl wordt vewacht dat het meer afstand neemt van de Haagse 'reken'-cultuur, en de blik richt op de belangrijke vraagstukken van dit moment. Deze vragen veelal om een meer kwalitatieve benadering. Dit zal tot een verschuiving in de werkzaamheden van het CPB moeten leiden; minder aandacht voor het doorrekenen van de kabinetsplannen en meer aandacht voor onafhankelijke analyse.

Dit betekent niet dat de eerste functie geheel moet worden verwaarloosd; het CPB vervult een zeer nuttige rol bij de begrotingsvoorbereiding en waakt voor inconsistenties in het beleid. De grote institutionele kennis van het CPB, zoals ook vervat in de grote modellen, is hierbij van groot belang. Echter hoe nuttig ook, het behoort niet de kerntaak te zijn van het CPB-nieuwe-stijl.

De wezenlijk economische vraagstukken betreffen de instituties zelf. Hier ligt een veel belangrijker taak voor het CPB in de toekomst. Het CPB zal hiervoor nieuwe expertise moeten verwerven en het accent moeten verleggen van modellenbouw naar economische analyse. In het recente verleden zijn hier voorzichtige aanzetten toe gegeven, wat bijvoorbeeld heeft geresulteerd in het rapport 'Nederland in Drievoud'.

Momenteel valt het CPB onder het ministerie van economische zaken. De belangrijkste publikaties komen tot stand in nauw overleg tussen CPB en betrokken ministeries. De voorspellingen zijn geen zuiver economische ramingen, maar bevatten reeds tal van politieke compromissen. In de nieuwe omgeving zal het CPB formeel en materieel onafhankelijk moeten worden om geloofwaardig invulling te kunnen geven aan de nieuwe rol.

Om de onafhankelijkheid ook materieel gestalte te kunnen geven is het van belang dat het CPB ook financieel losser komt te staan van de overheid. Een mogelijke weg is dat de overheid de financiering van het CPB in vijf jaar halveert, zodat het CPB op termijn voor vijftig procent wordt geprivatiseerd. Een dergelijke constructie zou veel weg hebben van de situatie in Duitsland, waar zes grote private onderzoeksinstituten gezamenlijk en onafhankelijk van de regering een studie over de Duitse economie presenteren.

Om het nieuwe, onafhankelijke CPB ook in de toekomst scherp te houden is meer nationale en internationale concurrentie op de markt voor beleidsadvies vereist. Het monopolie van het CPB kan worden doorbroken door ook andere - binnenlandse en buitenlandse - instituten bij de beleidsadvisering in te schakelen.

Oprichting van concurrerende onderzoeksinstellingen, zoals bijvoorbeeld Nijver van Nijenrode, het SEO van de Universiteit van Amsterdam, het NEI van de Erasmus Universiteit en MERIT, LIFE en MARC van de Rijksuniversiteit Limburg is een goede zaak. Maar het vereist ook een andere opstelling van de opdrachtgever, de overheid.

Waarom zouden bijvoorbeeld de macro-economische voorspellingen in de MEV en het Centraal Economisch Plan (CEP) niet afwisselend door gerenommeerde binnenlandse en buitenlandse instituten kunnen worden gemaakt. Dit vermindert ook de kans op politieke 'inmenging' in de voorspellingen. Tegelijk met de onafhankelijkheid wordt zo ook de kwaliteit van het CPB beter gewaarborgd. Concurrentie zorgt ervoor dat het CPB beter op de kwaliteit en actualiteit van haar analyses let; onafhankelijkheid verschaft de ruimte om in het onderzoek ook wegen te bewandelen die niet direct binnen de lijnen van het officiële regeringsbeleid passen.