Bezoedeling van de Zalmnorm

In een klimaat van algemene normvervaging stelden beleidsambtenaren op het ministerie van financiën de afgelopen twintig jaar met wisselend succes pogingen in het werk nieuwe normen voor de financieel-economische politiek te formuleren. Dergelijke gedragsregels zijn nodig, omdat het vlees - zeker dat van politici - nu eenmaal zwak is. Het is verleidelijk elke keer opnieuw een klein bedrag uit te trekken om een probleem aan te pakken. Maar vele kleine bedragen maken samen een grote uitgavenstijging. Normen dwingen een kabinet ertoe de uitgaven in het gareel te houden. Zij kunnen onder andere betrekking hebben op het aanvaardbaar geachte niveau van de belastingdruk, op de omvang van tekort en overheidsschuld, of op het toelaatbare uitgavenpeil.

In de laatste Miljoenennota heeft minister Zalm zonder enig tromgeroffel een norm voor de uitgaven van de rijksoverheid, de sociale verzekeringen en de collectief gefinancierde zorg ingevoerd. Van deze 'Zalm-norm' was in het regeerakkoord nog geen sprake. Als uitvloeisel van de nieuwe uitgavennorm dienen de voor inflatie gecorrigeerde collectieve uitgaven tot 1999 met een half procent per jaar te krimpen. De bedragen voor de toegestane uitgaven worden alleen herzien in lijn met de prijsontwikkeling van het bruto binnenlands produkt. Bewindslieden dienen overschrijdingen van het vastgestelde uitgavenkader te compenseren volgens de regels van de budgetdiscipline. De krimp-taakstelling voor de collectieve uitgaven van het kabinet-Kok is zeer ambitieus, want in het Lubbers-tijdperk (de periode 1983-1993) stegen de reële collectieve uitgaven gemiddeld genomen nog met anderhalf procent per jaar.

Tot nu toe is het kabinet er in geslaagd op papier binnen de budgettaire perken te blijven. Dat is mede gelukt dank zij een hogere economische groei dan waarvan bij het opstellen van het paarse regeerakkoord werd uitgegaan. Het succes bij de uitgavenbeheersing blijkt uit de enkele weken geleden verschenen Voorjaarsnota. Wel moet een deel van de gesignaleerde overschrijdingen nog via concrete maatregelen worden gecompenseerd. Dat geldt met name voor de sector volksgezondheid.

Gegeven de Zalm-norm schept de groei van het nationaal inkomen overigens een apart probleem. De hoogte van sommige uitgaven, zoals die voor ontwikkelingssamenwerking en de afdracht aan de Europese Unie, is vastgelegd als percentage van de waarde van de nationale produktie. Nu de economische groei meezit, vergen deze posten extra veel geld. Omdat het plafond voor de totale collectieve uitgaven vastligt, verdringen de uitgaven voor deze buitenlandse zaken die voor andere bestemmingen, zoals het onderwijs, de politie en de wegenbouw.

Elke norm vraagt om nadere uitleg. Voortdurend proberen ambtenaren en ministers op de uitgavendepartementen eerder afgesproken normen op te rekken, door uitzonderingen te maken, verfijningen aan te brengen en definities bij te stellen. Dit is een spel waar in Den Haag en omstreken veel ambtelijke tijd en energie in gaat zitten.

De norm voor de reële uitgaven vormt op deze regel geen uitzondering. De Zalm-norm vertoont echter zo'n gapend gat, dat inventieve beleidsmakers helemaal niet behoeven terug te vallen op allerlei gezochte kunstgrepen. Door directe uitgaven om te zetten in 'belastinguitgaven' kunnen bewindslieden hun doelstellingen verwezenlijken zonder de bestaande norm voor de uitgaven te schenden. Belastinguitgaven zijn tegemoetkomingen bij de belasting- en premieheffing die in de wet zijn opgenomen om bepaalde doeleinden van het overheidsbeleid te bereiken. Voorbeelden zijn de mogelijkheid vervroegd af te schrijven op milieuinvesteringen en de extra aftrekpost voor zelfstandige ondernemers in de inkomstenbelasting. Ook de rente- en de dividendvrijstelling - bedoeld om het sparen aan te moedigen - vallen in de categorie belastinguitgaven.

Door directe uitgaven om te zetten in belastinguitgaven slaat een minister twee vliegen in één klap. De op de begroting vermelde directe uitgaven vallen lager uit, waardoor de Zalm-norm eerder wordt gehaald. Bovendien heeft een fiscale tegemoetkoming tot gevolg dat de door belastingplichtigen ervaren micro-lastendruk (verder) daalt. Lastenverlaging is een ander in het regeerakkoord vastgelegd uitgangspunt. Belastinguitgaven zijn daarom sterk in opkomst. Dat blijkt overigens niet uit de rijksbegroting; zij bevat geen opstelling van de met belastinguitgaven gemoeide bedragen.

Wel heeft het ministerie van financien tweemaal een berekening gepubliceerd van de met belastinguitgaven gemoeide middelen. Tussen 1984 en 1994 blijkt het budgettaire offer als gevolg van veel faciliteiten met 200 tot 500 procent te zijn toegenomen. De directe uitgaven van het Rijk stegen in de afgelopen tien jaar met slechts 37 procent. Recent zijn tal van nieuwe belastinguitgaven ingevoerd of aangekondigd, zoals de vrijstelling voor spaarloon en een extra aftrek in verband met personeel dat zich bezig houdt met R&D en innovatie.

Misschien een tip voor de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: dreigen bij de komende stelselherziening van de ziektekostenverzekeringen groepen in de knel te komen, vraag collega Zalm dan om de buitengewone-lastenaftrek te verruimen. Collega Ritzen kan aandringen op fiscale faciliteiten voor cultuur en monumentenzorg.

De Zalm-norm lokt uit tot budgetvervalsing door directe uitgaven te vervangen door belastinguitgaven. De oplossing is even eenvoudig als doeltreffend: stop de bezoedeling van deze norm door voortaan jaarlijks ook de belastinguitgaven in de begroting op te nemen. Bij toetsing of de Zalm-norm wordt nageleefd, behoren beide categorieen uitgaven vervolgens op voet van gelijkheid in aanmerking te worden genomen.