Vijftig jaar VN: jubileum van een stuurloze werelddirectie

De schappen in de boekwinkel in het hoofdkwartier van de Verenigde Naties in New York zijn gevuld met een duizelingwekkende hoeveelheid rapporten, veelal met VN-blauwe kaft.

Het aantal VN-publikaties van de laatste twee maanden alleen al is negentig. Geen probleem is niet beschreven: van de World Engineering Industries and Automation (445 pagina's) en de Environmental Codes of Conduct for Tourism (zestig pagina's) tot en met de Statistics of Road Traffic Accidents in Europe (121 pagina's).

Al deze rapporten doen de meest uiteenlopende suggesties en aanbevelingen, maar op één vraag geven ze vandaag, 26 juni 1995, exact vijftig jaar na de ondertekening van het VN-Handvest in San Francisco, nog geen antwoord: hoe worden de VN een soepel draaiende organisatie voor vrede en economische stabiliteit?

Natuurlijk, wie nu in Sarajevo de massa's blauwhelmen met VN-materieel gadeslaat, zal niet snel beweren dat zij hun idealen van samenwerking voor een wereldvrede opgegeven hebben, of dat de VN hun zin verloren hebben. Datzelfde idealisme delen de controleurs die in Irak of Noord-Korea op zoek zijn naar illegale kernwapens, de hulpverleners in Rwanda, de aids-bestrijders in Afrika van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) of de medewerkers van UNICEF, die de kindersterfte in de Derde wereld beteugelen. En eerder al bewezen de VN hun nut bij vredesoperaties in Midden-Amerika, Mozambique en Namibië, bij de beëindiging van het kolonialisme, de opvang van miljoenen vluchtelingen en voedselhulp.

Maar dit alles kan de huidige staat van de VN niet verbloemen: wat geacht wordt een soevereine directie van de wereld te zijn, is een halve eeuw later een overbelaste, onderbezette en noodlijdende instelling, vaak zeer verdeeld en met tanend gezag. Secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali waarschuwt al maanden voor een “bankroet” van de VN, maar zonder enig effect: eind mei hadden slechts 48 van de 185 lidstaten hun reguliere contributie betaald, waardoor er een financieel gat van 2,8 miljard dollar bestaat.

De VN blijken vaak een stuurloze organisatie die de bloedige verwikkelingen in Bosnië, Rwanda en Somalië niet heeft kunnen bijbenen. Op het terrein van ontwikkeling en economie trekken mismanagement, corruptie en verspilling, onder meer via mega-conferenties, de aandacht. Juist in dit jubileumjaar klinkt een luide roep om hervormingen bij de VN, vooral in het steeds meer anti-VN-gezinde Amerikaanse Congres.

Nog maar enkele jaren geleden bestond vrij algemeen de verwachting dat het einde van de Koude Oorlog zou leiden tot een wedergeboorte van de organisatie. Nu de polarisatie tussen de supermachten van Oost en West voorbij was, leek de weg vrij voor een collectief veiligheidsmechanisme, dachten velen.

Pag. 4: Prehistorisch monster nu dumplaats voor problemen

Tussen 1987 en 1991 waren de VN als bemiddelaar betrokken bij een serie overeenkomsten die de oorlog tussen Irak en Iran hielp beëindigen, tot de terugtrekking van de Sovjet-troepen uit Afghanistan leidde, een democratisch gekozen regeringscoalitie in Cambodja tot stand bracht en de burgeroorlog in El Salvador deed stoppen. Hoewel die gunstige afloop vaak te maken had met de vermoeidheid van de strijdende partijen, bestond de indruk dat de VN een effectieve bemiddelaar in internationale conflicten konden zijn. Die hoop werd extra gevoed door het ene geval, tijdens de Golfoorlog, waarin de VN onder Amerikaanse leiding geweld toepasten, tegen Irak, èn met succes.

Die hoop is inmiddels de bodem ingeslagen door de mislukte bemiddeling van de VN in Afghanistan, Angola, Haïti, Somalië en ex-Joegoslavië. Nu rijst soms het beeld dat bemiddeling van de VN een confict eerder verlengt of verergert. Bijvoorbeeld wanneer strijdende partijen erin slagen de zwakte van de organisatie bloot te leggen en haar te manipuleren: de recente gijzelingen door de Bosnische Serviërs van blauwhelmen zijn het duidelijkste voorbeeld van prestigeverlies.

De kloof tussen de publieke verwachtingen en de feitelijke armslag van de VN wordt intussen steeds groter. Dit heeft vooral te maken met de groeiende hoeveelheid taken waarmee de VN worden opgezadeld, en die niet goed kunnen worden vervuld. De VN zijn 's werelds dumpplaats voor problemen geworden. De explosieve groei van het aantal vredesoperaties naar zeventien, waarmee de inzet van zo'n 70.000 militairen is gemoeid, is de VN financieel en operationeel volkomen boven het hoofd gegroeid.

Die teleurstellende prestaties als vredesmakelaar zijn niet nieuw. Al in 1978 zei de Birmaanse oud-secretaris-generaal van de VN Oe Thant (1961-1971): “Grote problemen belanden meestal bij de Verenigde Naties omdat regeringen niet in staat zijn geweest er een andere oplossing voor te bedenken. De VN zijn een wanhopige, laatste toevlucht-mogelijkheid. En het is niet verbazingwekkend dat de organisatie vaak verantwoordelijk wordt gehouden voor mislukkingen om problemen op te lossen, die al onoplosbaar zijn gevonden door regeringen.”

Al even oud zijn de analyses van de fameuze bureaucratie en falende organisatie van de VN. De Australische oud-ondersecretaris-generaal, wijlen Sir Robert Jackson, noemde de VN in 1969 na een uitvoerige studie een “prehistorisch monster”, niet in staat zichzelf intelligent te besturen en te controleren. In zijn rapport over het VN-ontwikkelingsprogramma weet hij dit niet aan onvoldoende intelligente en capabele medewerkers, maar aan de wijze van organisatie die gericht leiding geven onmogelijk maakt. Hij rekende voor dat de medewerkers projecten runden, waarvan 20 procent “dood hout” was.

Dergelijke berichten van mismanagement, verspilling, corruptie en fraude duiken ook nu nog voortdurend op: vorig jaar, toen de salarisadministratie werd geautomatiseerd, bleek dat er voor 1.500 van de 7.000 medewerkers van het Secretariaat geen document van een rechtsgeldige aanstelling voorhanden was. UNICEF rapporteerde vorige maand dat de organisatie in Kenia tien miljoen dollar heeft kwijtgespeeld door fraude en mismanagement.

Vaak ook zijn de problemen te wijten aan het micromanagement of nepotisme van de lidstaten. Veel VN-functionarissen hebben hun benoeming niet te danken aan hun talenten, maar aan de roep om geografische verscheidenheid van het personeel, dikwijls afkomstig van landen die zulke benoemingen gebruiken als politieke beloning. Een overlapping aan resoluties van de lidstaten heeft er voorts toe geleid dat in liefst 29 VN-bureaus en andere afdelingen voedsel- en landbouwprogramma's voorkomen.

De roep om hervormingen en de protesten tegen verspilling en ondoelmatigheid klinken steeds vaker. In januari van dit jaar deed de commissie-Carlsson in het rapport 'Our Global Neighbourhood' een reeks aanbevelingen: de instelling van een vrijwilligersleger van 10.000 man dat ook preventief moet kunnen optreden; uitbreiding van de Veiligheidsraad, die nu alleen de vijf overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog als permanente leden telt en waartoe volgens velen hoe dan ook Duitsland en Japan moeten toetreden; intrekking op den duur van het vetorecht van de permanente leden; en de instelling van een Economische Veiligheidsraad, die internationaal leiding moet geven op economisch , sociaal en milieu-gebied. Vorige week kwam daar het rapport 'De Verenigde Naties in hun tweede halve eeuw' van een commissie onder leiding van de vroegere Duitse president Von Weizsäcker en de voormalige Pakistaanse premier Qureshi bij, dat nagenoeg dezelfde suggesties bevat.

Maar het blijft niet bij adviezen alleen. Sinds vorig jaar leidt Joe Connor, de Amerikaanse oud-topman van het accountantskantoor Price Waterhouse, als ondersecretaris-generaal voor financiën en management een organisatorische modernisering en hij heeft voor het eerst sinds 1974 een begroting gepresenteerd waarin de VN zullen bezuinigen (met 4,2 procent). Tevens is de Duitse carrière-diplomaat Karl Theodor Paschke benoemd als nieuwe ondersecretaris-generaal voor intern toezicht om de verspilling en fraude tegen te gaan.

Vooral de Amerikaanse regering heeft om deze benoemingen gevraagd. Nergens ter wereld liggen de VN meer onder vuur dan in Amerika zelf. De VS, die een kwart van de reguliere begroting en 31,7 procent van het aparte budget voor vredesoperaties betalen, willen al jaren een rigoreuze schoonmaak bij de VN. De Republikeinen dringen hier nog sterker op aan, sinds zij het Congres domineren, en willen bijvoorbeeld de contributies aan vredesoperaties naar 25 procent terugbrengen.

Op Capitol Hill zijn gedeeltelijke uitbesteding van de Amerikaanse buitenlandse politiek aan Boutros-Ghali of plaatsing van Amerikaanse militairen onder VN-commando ronduit een vloek. Nu de VS in het post-Koude-Oorlogtijdperk geen vanzelfsprekend leiderschap in de wereld meer willen tonen, blijken de fundamenten van de VN extra broos. Dat maakt dat de VN, mede door toedoen van hun belangrijkste aandeelhouder, meer en meer verenigd raken in reflexen van politieke onwil en oog voor eigenbelang. Aan 'nieuwe uitdagingen' - de Noord-Zuid-scheiding tussen arme en rijke landen, milieu, internationale misdaad en terrorisme worden dezer dagen vaak genoemd - bestaat geen gebrek, aan leiderschap des te meer.

Alle lidstaten en de VN als organisatie lijken te worden meegezogen in dezelfde negatieve spiraal: regeringen schuiven problemen door naar de VN, de VN kunnen die niet oplossen, de regeringen hekelen daarop de VN, met als resultaat dat burgers hun vertrouwen verliezen in regeringen, in de VN en in de politiek in het algemeen. Het duidelijkst blijkt de onmacht in de Veiligheidsraad, die bijna dagelijks over de brandhaarden vergadert, maar niet in staat is grenzen te trekken welke mate van geweld wel of niet is toegestaan, of anderszins een beleid of idealen te formuleren.

Sommige deskundigen bepleiten het werk van de VN, vooral op het punt van de bemiddeling, te laten overnemen door regionale organisaties zoals de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) en Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAE). Dat zou een grotere verantwoordelijkheid geven aan de landen in de directe omgeving van een conflict, die vermoedelijk het meest gebaat zijn bij een oplossing. Maar sceptici menen dat dezelfde problemen die de VN ondervinden, ook opgaan voor de regionale organisaties: ingewikkelde procedures voor besluitvorming, onvermogen om snel middelen aan te wenden en onvoldoende flexibiliteit en gezag. Daarom ligt een andere werkverdeling tussen de VN en de lidstaten voorlopig meer voor de hand: misschien moeten de VN meer werk gaan afstoten aan regeringen.

Boutros-Ghali meent dat de wereld op een kruispunt staat om nieuwe richtlijnen voor de VN te kiezen. Hij zei onlangs: “Ik geloof dat de organisatie en haar lidstaten zich steeds meer realiseren dat wij allen bij deze inspanning betrokken zijn. Het is geen kwestie van 'wij en zij'.”