Uitgaven voor technologie in Nederland langzaam minder

Nederland heeft een technologische achterstand opgelopen, zeggen beleidsambtenaren van het ministerie van Economische Zaken. Onze inspanningen bij research & development verminderen voortdurend. We moeten alle zeilen bijzetten om de technologierace niet te verliezen. Maar wetenschappers en adviesorganen zetten daar relativerende vraagtekens bij. De balans: het gaat niet echt goed, maar het had zoveel erger kunnen zijn.

Economische Zaken moet ophouden te roepen dat Nederland een technologie-achterstand heeft, zegt de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). Er zijn geen concrete aanwijzingen dat dat zo is. Dat Nederland verhoudingsgewijs wat minder aan onderzoek en ontwikkeling (R&D) doet dan toppers als de Verenigde Staten, Japan, Duitsland en Frankrijk hangt eenvoudigweg samen met ons industriële profiel: Nederland heeft minder industrie en meer bedrijven in de dienstensector dan veel andere landen en de dienstensector doet nu eenmaal weinig aan R&D. Dat de R&D-inspanning hier sinds 1987 voortdurend is teruggelopen, is bijna volledig aan de bezuinigingen bij Philips toe te schrijven. Als je blijft roepen dat Nederland een achterstand heeft, dan trap je elk initiatief in de put.

De AWT heeft gelijk, schrijft de Sociaal-Economische Raad (SER) met zoveel woorden in haar recente technologienota. De ongunstig ogende R&D-positie van Nederland is eenvoudig te verklaren. Maar dat neemt niet weg dat het bezit van een soort bedrijfsleven dat weinig doet aan R&D een zorgwekkend bezit is.

R&D wordt in Nederland door zó weinig bedrijven gedaan dat de totale R&D-inspanning helemaal niet als indicator voor de technologische positie van Nederland is te gebruiken, zegt het Centraal Planbureau (CPB) dat ook net een R&D-nota uitbracht. Hoogstens kun je de R&D-cijfers van sectoren vergelijken.

Een ding staat dus vast: aan wetenschappelijke belangstelling voor het Nederlandse technologiebeleid is geen gebrek. Anticiperend op de formulering van het nieuwe technologiebeleid dat minister Wijers (Economische zaken) woensdag bekend maakte, heeft een reeks van raden en bureaus het afgelopen jaar zijn zegje gedaan over het tot dusver gevoerde beleid. Daarbij is geen volledige eenstemmigheid bereikt, maar er zijn toch zoveel feiten aangedragen dat een balans kan worden opgemaakt.

Technologiebeleid is de eigentijdse opvolger van het klassieke defensieve industriebeleid dat Economische Zaken (EZ) na het RSV-debacle van 1983 voorgoed wilde vergeten. Nieuw beleid zou voortaan aanvallend zijn: gericht op 'winners'. Ondersteunen van kansloze bedrijven of sectoren was uitstel van executie. De 'Innovatienota' van 1979 wordt als startpunt van het nieuwe denken gezien. De commissies Wagner (1981), Zegveld (1984) en Dekker (1986) gaven het beleid geleidelijk meer vorm. Praktisch gesproken is het huidige technologiebeleid nu ongeveer tien jaar oud.

In die tien jaar heeft EZ het beleid steeds beter onderbouwd en leren verdedigen en verklaren. Daarbij paste het ministerie moeiteloos haar visie op de wereld aan de veranderende omstandigheden aan. Stonden de Innovatienota en 'Wagner' nog in het teken van de effecten van de oliecrises van 1973 en 1978, inmiddels ziet EZ de bedreigingen van het Nederlandse bedrijfsleven vooral komen van de onstuitbare mondialisering ('globalisering') en de concurrentie van lage-lonen landen, niet in de laatste plaats van het nabije Oost-Europa. In het vooroplopende deel van de geïndustrialiseerde wereld zindert het van nieuwe ideeën en gebruiken: back-to-core-business, flexibilisering, uitbesteden van produktie en onderzoek, clustervorming en stringente inkorting van de time-to-market tussen idee en gereed produkt om investeringen zo snel mogelijk terug te verdienen. Want nieuwe produkten doen steeds meer een beroep op kostbare R&D en de produktcycli worden steeds korter. De traditionele afstand in bedrijven tussen ontwikkeling (development), produktie en marketing verdwijnt en heeft inmiddels vaak al plaats gemaakt voor een configuratie waarin marketing de leiding heeft. Market pull in plaats van technology push.

De angst is dat het Nederlandse bedrijfsleven, dat liever bedisselt dan concurreert en als het concurreert, liever concurreert op kosten dan op kwaliteit of innovatie (maar nòg liever wegkruipt in de 'beschutte sectoren' waar helemaal geen concurrentie optreedt), dat liever buitenlandse kennis koopt dan zelf kennis ontwikkelt, dat dát bedrijfsleven tegen het moderne geweld niet is opgewassen. Want Nederland heeft immers op meer gebieden een achterstand: er is gebrek aan grondstoffen, verhoudingsgewijs weinig industrie en in die industrie een ondervertegenwoordiging aan high-tech-bedrijven. Ook de dienstensector heeft een tekort aan het soort bedrijven dat in het buitenland de grootste groeicijfers laat zien. De bejubelde distributiesector zit vooral in het bulkgoed waarin nauwelijks wordt verdiend: de tonnenparadox. Tenslotte is er de beruchte slechte afstemming tussen het aanbod van de onderwijs-instituten en de behoeften van het bedrijfsleven.

Alleen al het feit dat steeds meer landen in regelrechte beleidsconcurrentie met elkaar treden is voor Economische Zaken voldoende legitimatie om überhaupt een ondersteunend beleid te voeren: level playing fields heet dat. Desgewenst kan men er andere argumenten aan toevoegen: het blijkt dat het marktmechanisme soms tekort schiet als optimale produktie en verspreiding van technologische kennis het doel zijn. Investeren in R&D is erg riskant en veel kennis wordt gewoon niet gevonden.

Het Nederlandse technologiebeleid heeft inmiddels een geduchte theoretische onderbouwing gekregen. Kennis is het sleutelbegrip, maar niet omdat EZ enige warmte koestert voor kennis an sich, zoals van een minister Ritzen verwacht mag worden. Het departement is aanhanger geworden van de 'endogene groeitheorie' die kennis als nieuwe reproduceerbare produktiefactor beschrijft en als wezenlijke ontdekking heeft dat van kennisvorming bij het ene bedrijf gunstige neveneffecten uitgaan op andere bedrijven. Individueel ontwikkelde kennis wordt - vroeg of laat - een collectief goed. De nieuwe theorie schrijft een groter effect toe van kennis op economische groei dan de traditionele groeitheorie deed.

Het is begrijpelijk dat het nieuwe inzicht dus niet alleen een groot belang hecht aan kennisontwikkeling maar even zoveel aan kennisverspreiding. Dat zijn dan ook de twee hoofdpijlers van het technologiebeleid. De derde pijler die gewoonlijk wordt genoemd, is die van de verbetering van de maatschappelijke acceptatie van technologie. Die is in Nederland extreem ongunstig, wat een ongewenst effect heeft op de studiekeuze van aankomende studenten en, in mindere mate, op de aanvaarding van innovaties door de consument. Praktisch gesproken richt EZ zich op vergroting van de R&D-intensiteit van de bedrijven (dat is de verhouding tussen R&D-arbeidsuren en totale arbeidsuren) en op versterking van de technologische infrastructuur: die wordt voornamelik gevormd door TNO, de vijf Grote Technologische Instituten (GTI's), de landbouwinstituten en de universiteiten.

De instrumenten die men de laatste jaren hanteerde bestonden uit fiscale faciliteiten (volgens de wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk, WBSO), tamelijk risicoloze kredieten (technische ontwikkelingskredieten, TOK) en regelrechte subsidies, waaronder die van de PBTS-regeling (programmatische bedrijfsgerichte technologische stimulering) de voornaamste zijn. In wat bescheidener subsidieregelingen werd de samenwerking tussen bedrijven gestimuleerd.

Als flankerend beleid is er bijvoorbeeld de steun aan de Innovatieve Onderzoekprogramma's (IOP's) van universiteiten en instituten, aan technologieverkenningen, aan onderzoekscholen, branchecentra voor technologie en niet in de laatste plaats de achttien Innovatiecentra die het midden- en kleinbedrijf (MKB) als 'makelaar en schakelaar' bij het innoveren bijstaan.

Het technologiebeleid heeft een heldere theoretische basis en een aantal logische pijlers en maakt gebruik van een breed instrumentarium. Tot dusver was er ook sprake van consistentie op hoofdlijnen. De enige grote verandering kwam toen in 1991 de Instir-regeling (een generieke subsidie op R&D-loonkosten) werd afgeschaft. Hij is inmiddels door de even generieke fiscale maatregel WBSO vervangen. Die drukt minder op het budget van EZ.

Zou men afgaan op de wervende teksten van de opvolgende EZ-technologienota's dan zou makkelijk het beeld ontstaan van een kordaat beleid dat spijkers met koppen slaat. Een beleid dat bittere keuzes niet uit de weg gaat als het landsbelang dat eist. De werkelijkheid lijkt anders. In veel gevallen is het nog steeds niet tot het innemen van standpunten gekomen en blijven broodnodige analyses uit.

Dan weer hoort men EZ beweren dat het juist de middelgrote en grote ondernemingen zijn die de 'trekpaarden' zijn van de technologische vooruitgang, dan weer wordt juist aan het midden- en kleinbedrijf (MKB) een doorslaggevende rol in de vernieuwing toegeschreven. In werkelijkheid heeft EZ tot dusver niet echt voor een MKB-beleid durven besluiten, zoals een ING-studie van vorig jaar duidelijk aantoonde, en wordt, zegt men bij MKB Nederland, slechts lippendienst aan de kleine ondernemingen bewezen zonder dat Economische Zaken daar echt voor uit durft te komen. Met lede ogen ziet men de technologie-en industriesteun aan het MKB voortdurend kleiner worden.

Een andere vraag waarop EZ tot voor kort wijfelend antwoordde, was die of de overheid kansrijke technologieën zou moeten aanwijzen en vervolgens selectief steunen of dat zij dat aan het bedrijfsleven zelf moest overlaten (zoals de AWT vorig jaar uitdrukkelijk aanbeval). De speciale steun aan de zogeheten aandachtsgebieden die de commisie-Zegveld voorstelde, kreeg vorm in de PBTS-regeling die men als 'specifiek' instrument jarenlang liet bestaan naast een 'generiek' instrument als de Instir-regeling. Liever dan te kiezen tussen specifiek of generiek spaarde men kool en geit.

Ook over de kwestie kennis-kopen (via licenties en dergelijke) of zelf kennis-ontwikkelen heeft het ministerie geen heldere analyses afgegeven. Officieel spreekt men zich uit voor eigen ontwikkeling van kennis, omdat een beleid van kennis-kopen op een gebrek aan ambitie zou duiden. Het Nederlandse bedrijfsleven lijkt er anders over te denken en laat het toch al fors negatieve saldo op de technologische handelsbalans (uitgaven en onvangsten in licentie-verkeer) kalm aangroeien. Wat daarvan het fundamentele bezwaar is, is ook niet helemaal duidelijk. De SER heeft er in haar recente technologie-rapport nog op gewezen dat het er voor het Nederlandse bedrijfsleven op aan komt zoveel mogelijk uit het buitenlandse kennisreservoir te putten.

Ook over zo'n elementair thema als het lange-termijn-effect van technologische vernieuwing op de werkgelegenheid hoort men weinig expliciete uitspraken van het technologieministerie. Onderzoekers gebruiken de almaar stijgende arbeidsproduktiviteit (meer toegevoegde waarde met minder mensen) inmiddels doodgemoedereerd als indicator voor de technologische prestatie van een land. Dat lijkt voor de toekomst weinig goeds te voorspellen, maar veel méér dan dat procesinnovatie, anders dan produktinnovatie, inderdaad op korte termijn wat werkgelegenheid kan kosten, had de laatste EZ-technologienota (die van 1993) daarover eigenlijk niet te melden. Als we niets doen aan technologische inspanning gaat het zeker verkeerd met de werkgelegenheid, lijkt de ultieme analyse te zijn.

EZ is in de loop van de jaren geheel begeistert geraakt van het inzicht dat samenwerken essentieel is voor de overdracht van kennis: de reproduceerbare produktiefactor. Er kwamen speciale potjes voor samenwerking en wie kon aantonen samen te werken, kreeg ook bij de PBTS-ruif voorrang. Hoe deze poging om Nederland te veranderen in een land van concullega's zich verdraagt met het EZ-streven om de wat lauwe bedrijfsconcurrentie binnen Nederland op te porren, is onduidelijk. Vooralsnog slijkt men in de moderne clusters van kleine bedrijven (toeleveraars) die zich rond de gretig uitbestedende grote bedrijven vormen, geen regelrechte concurrenten aan te treffen.

EZ doet het voorkomen alsof deze clusters van toeleveraars, die zich misschien wel (mogen) opwerken van jobber tot co-maker of zelfs co-designer, alleen maar voordelen hebben. Bij MKB Nederland, dat veel jobbers onder de leden telt, heeft men een helder oog voor het feit dat de in clusters gevangen jobbers veel van hun onafhankelijkheid kwijt zijn - overgeleverd aan de grillen van de comfortabel geflexibiliseerde uitbesteder.

Als er maar samengewerkt wordt, lijkt EZ te denken. De kennis moet dóór. En waar kennis al publiek bezit is, moet het bedrijfsleven daarvan gebruik kunnen maken. Dus ook van de universitaire kennis. EZ is een enthousiast supporter van R&D-samenwerking tussen het bedrijfsleven en de universiteiten die, zoals secretaris-generaal Geelhoed het vorig week nog formuleerde, hun automatische legitimatie allang kwijt zijn. Dat er vrijwel geen zicht is op de samenstelling van de sterk wassende 'derde geldstroom' en de effecten ervan op het universitaire onderwijs en onderzoek, verhindert EZ niet op krachtige uitbreiding van de contract-research aan te dringen. Op dit moment wordt nog maar 1,1 procent van het universitaire onderzoek door het bedrijfsleven gefinancierd, liet Geelhoed weten. Dat blijkt een opgave voor 1989 uit een onderzoek van MERIT. Nieuwe berekeningen suggereren dat het bedrijfsaandeel al tot meer dan 6 of 7 procent is opgelopen. En niemand die weet hoeveel geheimhouding in deze samenwerking wordt bedongen, en wat dat op zichzelf weer betekent voor de verspreiding van universitaire kennis.

Het bedrijfsleven heeft onmiskenbaar de weg naar de academie gevonden, de destijds ter bemiddeling opgerichte transferbureaus of transferpunten blijken allang niet meer nodig en zijn een stille dood gestorven. Zelfs het MKB lijkt tegenwoordig makkelijker de juiste man te vinden op de universiteit dan bij TNO dat toch juist voor ondersteuning van het MKB was opgericht. Ongemerkt is een concurrentie uitgebroken tussen de publieke kennisinstituten die weer met veel overheidsbemoeienis in goede banen moet worden geleid.

Het kost geen moeite een beeld te schetsen van het afgelopen technologiebeleid waarin besluiteloosheid en chaos overheersen: zie de woekering aan onderzoekscholen die is ontstaan, zie de centers of excellence waarnaar zo verlangend wordt uitgekeken dat ze er al zouden zijn geweest als er maar heldere ideeën over bestonden. Maar essentieel voor een oordeel over het technologiebeleid is het antwoord op de vraag wat alle overheidssteun heeft bijgedragen aan het doel dat men zich stelde: versterking van de R&D-inspanning van het bedrijfsleven, bevordering van de samenwerking en uiteindelijk: vergroting van de innovatiekracht en verbetering van de handelspositie.

Zoals al is aangegeven zou men er zich te makkelijk van afmaken door te noteren dat de R&D-inspanning van het Nederlandse bedrijfsleven, gerelateerd aan het bruto binnenlands propdukt (BBP), in de tien jaar technologiebeleid eigenlijk voornamelijk is afgenomen. De Nederlandse bedrijfs-R&D wordt zwaar gedomineerd door die van de vijf multinationals Philips, Shell, Unilever, Akzo Nobel en DSM en een beperkt aantal grote ondernemingen. (Vijftig ondernemingen nemen samen meer dan 90 procent van de bedrijfs-R&D voor hun rekening, heeft het Centraal Planbureau berekend). Het beeld van de Nederlandse bedrijfs-R&D is de laatste jaren volledig bepaald door de bezuinigingen bij Philips en, in mindere mate, bij DSM. Zelf hebben die ondernemingen te kennen gegeven dat, dankzij efficiency-verhoging, hun R&D-volume eigenlijk niet is verminderd. Men kan er ter verdere geruststelling aan toevoegen dat R&D-prestatie maar een heel gebrekkige indicator is voor de technologische inspanning en nog minder voor de technologische positie.

Een meting die een beter oordeel over het effect van het technologiebeleid mogelijk maakt, is uitgevoerd door de onderzoeksgroep van de Amsterdamse hoogleraar dr. A.H. Kleinknecht. De groep heeft in zeer omvangrijke enquêtes met tussenperioden van vier jaar vastgelegd hoe in een representatief deel van het bedrijfsleven de vlag erbij hing op het gebied van R&D, innovatie en samenwerking. Vervolgens is statistisch onderzocht of er relaties waren te vinden tussen gesignaleerde veranderingen en de verschillende instrumenten van het beleid.

Het eind vorig jaar verschenen rapport dat een vergelijk tussen de R&D-situaties in 1988 en 1992 mogelijk maakt, laat veel interessante zaken zien. Bijvoorbeeld: dat het uitbesteden van R&D in Nederland - tegen de trend en de algemene opinie in - afneemt en niet toeneemt en dat bedrijven met een aparte R&D-afdeling eerder geneigd zijn de R&D op peil te houden dan bedrijven die de R&D min of meer ad hoc laten doen. Duidelijk wordt zichtbaar dat grotere industriële ondernemingen (meer dan 200 werknemers) de R&D-intensiteit tussen '88 en '92 verminderden en dat de toegenomen R&D-intensiteit bij de kleinere industriële bedrijven èn de dienstensector dat niet kunnen compenseren. Over het geheel is de intensiteit teruggelopen.

Kleinknechts handicap is dat in 1991 de Instir-subsidieregeling is afgeschaft waarna het voor veel bedrijven niet meer aantrekkelijk was R&D-personeel op de loonlijst op te voeren. Kleinknecht zelf verwacht hier geen al te grote vertekening van. Heeft hij gelijk dan is het dus werkelijk de verkeerde kant opgegaan in Nederland en ligt het voor de hand te concluderen dat het technologiebeleid mislukt is. Anderzijds weet Kleinknecht te melden dat er een statistisch significante relatie is gevonden tussen de deelneming van bedrijven in Instir-, PBTS- en EU-programma's en de groei van hun R&D-intensiteit. (Een nuttig effect van de Innovatiecentra in dit opzicht kon niet worden aangetoond.) Dat moet dan het eindoordeel zijn: het gaat niet echt goed met de technologische inspanning in Nederland, maar het had zoveel erger kunnen zijn.